Development assistance counts among the basic fields of international cooperation. Pomoc rozwojowa jest dziś jednym z fundamentalnych obszarów współpracy międzynarodowej. It is the pillar of our responsibility for the world. Jest ona fundamentem naszej odpowiedzialności za świat. Today we observe how problems within a region affect the situation in other parts of the planet, be it migration, energy, international security, armed conflicts, climate change or food and water supply. Widzimy doskonale jak problemy w jednym regionie świata wpływają na sytuację we wszystkich zakątkach naszego globu. Today we observe how problems within a region affect the situation in other parts of the planet, be it migration, energy, international security, armed conflicts, climate change or food and water supply. Dotyczy to zarówno migracji, polityki energetycznej, międzynarodowego bezpieczeństwa, konfliktów zbrojnych, zmian klimatycznych, zasobów żywności i wody. We indeed live in a global village. Rzeczywiście żyjemy w globalnej wiosce. That being so, we are driven both by moral duty and a particular interest towards engagement for the cause of less-developed societies. Z tego zaś wypływa nasz moralny obowiązek, ale i konkretny interes w tym, by pomagać społeczeństwom słabiej rozwiniętym. Professor Jerzy Buzek President of the European Parliament. Prof. Jerzy Buzek Przewodniczący Parlamentu Europejskiego. Development assistance constitutes a long-term investment in our own prosperity, in the prosperity of our planet. Pomoc rozwojowa jest długoterminową inwestycją w nasz własny dobrobyt, w dobrobyt naszego globu. We cannot forget it, even struggling with the consequences of the economic crisis. Nie możemy o tym zapominać także w czasie, kiedy zmagamy się ze skutkami kryzysu gospodarczego. Temporary actions cannot be taken at the expense of a long-term policy. Działania doraźne nie mogą być podejmowane kosztem polityki długofalowej. The European experience has proved that for our community development assistance constitutes a key tool of foreign policy, global peace, stability and prosperity building and dissemination of democratic values. Europejskie doświadczenie pokazało też, że pomoc rozwojowa jest dla naszej wspólnoty kluczowym narzędziem polityki zagranicznej, budowania pokoju, stabilności i dobrobytu na świecie, szerzenia demokratycznych wartości. Today, the development assistance transferred by the European Union and the Member States amounts to as much as 60 percent of all the financial means allocated for development assistance in the world. Dziś pomoc rozwojowa przekazywana przez Unię Europejską i państwa członkowskie stanowi aż 60% wszystkich środków na pomoc rozwojową na świecie. As a community, we are today the largest donor in this area. Jako wspólnota jesteśmy więc największym na świecie darczyńcą w tej sferze. We want to help other world powers be more involved in common activities in the scope of development policy. Chcemy w większym stopniu zaangażować inne potęgi światowe we wspólne działania w obszarze polityki rozwojowej. We try to convince countries having become regional and global powers that recognition of their role on the international arena is related also to the obligation of responsible policies towards less-developed countries. Staramy się przekonywać państwa, które są dziś potęgami regionalnymi i globalnymi, że uznanie ich roli na arenie międzynarodowej wiąże się również z obowiązkiem odpowiedzialnej polityki wobec państw słabo rozwiniętych. In this context, Poland’s involvement in an ambitious development policy – policy realised at the level of the entire Union as well as that of our country – becomes an important tool of building the Poland’s position. W tym kontekście, polskie zaangażowanie na rzecz ambitnej polityki rozwojowej – polityki prowadzonej zarówno na poziomie całej Unii, jak i przez nasz kraj – staje się ważnym narzędziem budowania pozycji Polski. It is a test of Polish maturity and readiness to play a truly important role on the European and international arena. Jest ono testem polskiej dojrzałości i gotowości odgrywania faktycznie znaczącej roli na arenie europejskiej i międzynarodowej. In order to pass this test, we have to think comprehensively and look ahead. Żeby zdać ten test, trzeba myśleć kompleksowo i długofalowo. We do not need a one-off mobilisation, but structural solutions and long-range thinking – institutions, social education, effective and systematic cooperation with different international and national actors, strong non-governmental organisations; people convinced that this is “worth doing”. Potrzebna jest nie jednorazowa mobilizacja, ale strukturalne rozwiązania i myślenie długofalowe – instytucje, edukacja społeczna, skuteczna i systematyczna współpraca z różnymi aktorami międzynarodowymi i krajowymi, silne organizacje pozarządowe, ludzie przekonani, że „warto”. Poland has unique “capital” in the form of its experience of system transformation – we should share it. Polska dysponuje wyjątkowym „kapitałem” w postaci doświadczeń w zakresie transformacji ustrojowej – trzeba się nimi dzielić. It is an important element of development policy as well. To też jest ważny element polityki rozwojowej. This experience can be used also in regions where challenges and problems seem to be completely different from those of Poland. Część tych doświadczeń może mieć zastosowanie również w regionach, gdzie wyzwania i problemy wydają się być zgoła inne niż te, przed którymi stała Polska. Moreover, for many years Poland was the recipient of assistance from other states and international organisations. Co więcej, Polska przez długi okres była odbiorcą pomocy płynącej od innych państw i organizacji międzynarodowych. A well-understood obligation requires that we show solidarity and respond to the needs of less-developed societies. Dobrze rozumiany obowiązek nakazuje, tak samo solidarnie odpowiedzieć na potrzeby społeczeństw słabiej rozwiniętych. If we stop seeing ourselves as novices in the European Union and, more broadly, in international politics, we cannot use the argument of “a state that is still working its way up”, which is often presented to justify “other priorities” in our foreign policy. Jeśli przestajemy myśleć o nas samych, jako nowicjuszach w Unii Europejskiej i polityce międzynarodowej szerzej, nie możemy używać argumentu „państwa na dorobku“, którym często usprawiedliwia się „inne priorytety” w polityce zagranicznej. Polish political élites have to be aware a well-planned and coordinated development policy – to which we have committed ourselves – translates into the position of Poland in other areas. Polskie elity polityczne muszą mieć świadomość tego, że brak dobrze zaplanowanej i skoordynowanej polityki rozwojowej – do której wprowadzenia przecież sami się zobowiązaliśmy – przekłada się na pozycję Polski w innych obszarach. The Polish presidency of the EU in the second half of 2011 may be a perfect opportunity to show our active involvement in development assistance and to understand its importance in the EU policy. Polskie przewodnictwo w UE w drugiej połowie 2011 r. może być świetną okazją, by pokazać aktywne zaangażowanie w pomoc rozwojową i zrozumienie jej wagi w polityce UE. This publication constitutes an excellent compendium of knowledge on development policy, the main mechanisms of its realisation, the areas of operations and the approaches taken by the European Union. Niniejsza publikacja stanowi doskonałe kompendium wiedzy o polityce rozwojowej, głównych mechanizmach jej realizacji, obszarach działań i podejściach stosowanych w Unii Europejskiej. I am glad that this publication is addressed to the Polish members of parliament. Cieszę się, że ta publikacja jest skierowana właśnie do polskich parlamentarzystów. As elected representatives of citizens – Poles, Europeans – parliamentarians represent their expectations and aspirations. Jako wybrani przedstawiciele obywateli – Polaków, Europejczyków – parlamentarzyści reprezentują ich oczekiwania i aspiracje. Those aspirations are related to the notion of solidarity – solidarity between the citizens of our continent, but also solidarity between the citizens of our continent and those from outside its borders. Są to aspiracje związane z pojęciem solidarności – solidarności pomiędzy obywatelami naszego kontynentu, ale i solidarności obywateli naszego kontynentu z ludźmi poza jego granicami. Development policy constitutes this second category. Polityka rozwojowa jest emanacją tej drugiej kategorii. Therefore the obligation is to ensure that Poland’s institutional response lies with the members of parliament. Zatem na parlamentarzystach właśnie, spoczywa obowiązek zapewnienia, że instytucje państwa polskiego odpowiedzą na nie. Parliamentarians have also the obligation to ensure that development policy carried out by those institutions, as well as the European Union, is effective and efficient – that each Polish zloty, each euro spent on development assistance, is spent well. Parlamentarzyści mają także obowiązek zapewnienia, że polityka rozwojowa prowadzona przez te instytucje, jak i Unię Europejską, jest skuteczna i efektywna, że każda złotówka, każde euro wydane na pomoc rozwojową są wydane właściwie. In order to fulfil this obligation – towards our voters, our citizens – correctly, we need to have complete knowledge about this area of policy. Żeby ten obowiązek – obowiązek wobec naszych wyborców, obywateli – dobrze wypełnić, trzeba mieć kompletną wiedzę o tym obszarze polityki. This publication contains this necessary knowledge. Niniejsza publikacja tej właśnie potrzebnej wiedzy dostarcza. Poles were always proud of their readiness to help the those more vulnerable. Polacy zawsze szczycili się gotowością pomocy słabszym. As a state, Poland always took pride in fulfilling its commitments. Jako państwo Polska zawsze była dumna z tego, że dotrzymuje swoich zobowiązań. And, what is equally important, Poland aspires to an important role in the EU and in the world, wanting to participate in the creation of a Community based on a positive vision: democracy, freedom and solidarity. Co równie ważne, Polska ma aspiracje odgrywania ważnej roli w UE i w świecie, aspiracje współtworzenia Wspólnoty opartej na pozytywnej wizji: demokracji, wolności i solidarności. I am convinced that in the area of the development policy Poland has a lot to offer. Jestem głęboko przekonany, że w sferze polityki rozwojowej, Polska ma wiele do zaoferowania. We should therefore use the six months of the Polish presidency of the EU Council to prove it in practice. Trzeba, zatem, w pełni wykorzystać sześć miesięcy prezydencji w Radzie UE, aby tego praktycznie dowieść. It will bring benefits to Poland, to the European Union and to the entire world. To będzie z korzyścią dla Polski, Unii Europejskiej i całego świata. Only over a dozen years ago, development cooperation was treated as marginal to foreign policy. Jeszcze kilkanaście lat temu współpraca rozwojowa traktowana była jako margines polityki zagranicznej. Today, especially in the context of events occurring in our southern and eastern neighbourhood, we see that it has become closer to security policy than to charity aid. Dziś szczególnie w perspektywie wydarzeń w południowym i wschodnim sąsiedztwie widzimy, że bliżej jej do polityki bezpieczeństwa niż pomocy charytatywnej. Poland, with its experience of being a recipient country which, as a result of successful system reform, has joined the group of richest countries of the world, and now has a responsibility to support the development of poorer countries. Polska ze swoim doświadczeniem kraju-biorcy, który w wyniku sukcesów reformy systemowej dołączył do grupy najbogatszych krajów świata, systematycznie wspiera rozwój krajów uboższych. Krzysztof Stanowski Under-Secretary of State for Development Cooperation at the Ministry of Foreign Affairs. Krzysztof Stanowski Podsekretarz Stanu do spraw Współpracy rozwojowej i gospodarczej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych. The idea of solidarity is close to Polish society. Idea solidarności jest bliska polskiemu społeczeństwu. Around 80 percent of Polish citizens support Poland’s involvement in other countries’ development. Około 80% obywateli RP wspiera zaangażowanie Polski w rozwój innych krajów. At the same time, contrary to many donors’ opinions, we are aware that the assistance transferred by democratic countries should be inseparably related to the aid recipients co-deciding their own fate. Jednocześnie, w przeciwieństwie do wielu donorów, mamy świadomość, że pomoc przekazywana przez kraje demokratyczne powinna być nieodłącznie związana z dawaniem odbiorcom pomocy większej niż dotychczas możliwości współdecydowania o swoim losie. The Polish presidency of the EU Council creates the possibility of having a more active influence on European development policy. Polskie przewodnictwo w Radzie UE stwarza możliwość aktywniejszego wpływania na europejską politykę rozwojową. We hope that the issues of future development cooperation, and in particular issues of aid effectiveness and the sustainable involvement of donors in the countries of the Global South as well as in the countries of Eastern Partnership and Central Asia, will be tackled during the Polish presidency. Mamy nadzieję, że kwestie przyszłości współpracy rozwojowej, a w szczególności kwestie efektywności pomocy oraz zrównoważenia zaangażowania donorów, zarówno w krajach globalnego Południa, jak i krajach Partnerstwa Wschodniego i Azji Centralnej, będą podejmowane podczas polskiej prezydencji. The debate on development cooperation is also being conducted in Poland. Debata na temat współpracy rozwojowej jest prowadzona również w Polsce. Among its important participants are civic organisations that today participate in transferring Polish and international assistance. Ważnymi jej uczestnikami są organizacje obywatelskie, które współuczestniczą w przekazywaniu polskiej i międzynarodowej pomocy. This publication, addressed to the deputies and senators, is an important voice of the Polish non-governmental organisations preparing us for the approaching debate on active on development cooperation. Trafiająca dziś do rąk Posłów i Senatorów publikacja jest ważnym głosem polskich organizacji pozarządowych, przygotowującym nas do zbliżającej się debaty nad ustawą o współpracy rozwojowej. I am convinced that this study will encourage its readers to participate in discussions on the Polish and the EU’s development cooperation policy. Jestem przekonany, że lektura niniejszego opracowania zachęci Czytelników do udziału w dyskusjach poświęconych polskiej i unijnej polityce współpracy rozwojowej. I would like to thank the authors for their effort and wish a fruitful reading. Dziękuję autorom za podjęty trud i zachęcam do lektury. Introduction The European Union is a very important and active actor in contemporary international relations. Wstęp Unia Europejska jest niezwykle ważnym i aktywnym uczestnikiem współczesnych stosunków międzynarodowych. It is a world power in the areas of trade, finance, industrial production and scientific progress, as well as – despite many challenges – being a model of successful regional integration and sustainable economic and social development. Jest światową potęgą w obszarze handlu, produkcji i postępu naukowo-technicznego i mimo wielu problemów i niedociągnięć, wzorcem udanej integracji regionalnej, symbolem sukcesu zrównoważonego rozwoju społecznego oraz najważniejszym dawcą pomocy rozwojowej. It is also the biggest collective aid donor in the world. Jest światową potęgą w obszarze handlu, produkcji i postępu naukowo-technicznego i mimo wielu problemów i niedociągnięć, wzorcem udanej integracji regionalnej, symbolem sukcesu zrównoważonego rozwoju społecznego oraz najważniejszym dawcą pomocy rozwojowej. The EU’s influence on the course of world affairs is, however, still limited given its role in the world economy. Wpływ Unii na bieg spraw światowych jest jednak wciąż mniejszy niż wskazywałaby na to jej rola w gospodarce światowej. This stems from – to a large extent – continued restrictions on political integration within the EU and as a consequence the Union often finds it difficult to speak with one voice on international issues and fails to use its diplomatic potential to defend EU interests or influence international concerns. Wynika to w dużej mierze z wciąż ograniczonego zakresu integracji politycznej w ramach UE, skutkującego tym, że na arenie międzynarodowej Unia nie mówi jednym głosem, nie ma też wystarczających zdolności m.in. w zakresie wykorzystania sił dyplomatycznych dla obrony ogólnounijnych interesów. The entry into force of the Lisbon Treaty in December 2009 gives the EU a chance to change this and to reinforce its position as a global player. Wejście w życie Traktatu z Lizbony z początkiem grudnia 2009 r. daje szansę na zmianę tego stanu rzeczy i na to, że UE stanie się rzeczywiście aktorem globalnym. It has now become possible for the EU to enhance its role as a global agent of change due to its adjustment through the Lisbon system, to engage more fully with the ongoing process of globalization, and the creation of new institutions - including the High Representative for the Foreign Affairs and Security Policy, and the European External Action Service (EEAS). Mają to zapewnić nowe instytucje, w tym Wysoki Przedstawiciel UE do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. The way to realize this goal is still however some time off and it is still unclear whether the EU will be able to keep its position among the growing group of new world powers. Ale droga do tego celu jest wciąż daleka i nadal nie jest jasne, czy Unia będzie zdolna do utrzymania swojej pozycji wśród powiększającej się grupy nowych potęg światowych. Developing countries – the main partners in development cooperation – as well as suffering global development problems and challenges, are central within the scope of the EU’s geo-economic interests. W kręgu globalnych zainteresowań Unii Europejskiej ważną rolę odgrywają kraje słabiej rozwinięte oraz szeroko rozumiane zagadnienia globalnego rozwoju. Since its beginnings, the EU has been maintaining close relations with Southern Hemisphere countries in the areas of political dialogue, trade and development assistance. Od początku swego istnienia UE utrzymuje stosunki z krajami Południa, szczególnie w zakresie dialogu politycznego, handlu oraz współpracy i pomocy rozwojowej. EU development assistance while focusing historically on African, Caribbean and Pacific (ACP) countries, has progressively reached most regions of the developing world, including the countries in transformation in Eastern Europe, the Balkans and Central Asia. Pomoc rozwojowa Wspólnoty, a następnie Unii Europejskiej, skoncentrowana początkowo na krajach Afryki, objęła z czasem swym zasięgiem niemal wszystkie zakątki rozwijającego się świata, w tym także kraje w okresie transformacji Europy Wschodniej, Bałkanów czy Azji Środkowej. The EU has concluded, with its developing partners across the world, many agreements on financial and technical assistance, as well as supporting comprehensive reform programmes in those countries in areas such as education, governance, economic development, health and infrastructural adjustment. Unia zawarła ze swymi partnerami w rozwijającym się świecie szereg porozumień odnoszących się zarówno do pomocy finansowej i technicznej, jak też do wspierania kompleksowych programów reform w tych krajach oraz pomocy w dziedzinie zdrowia, edukacji czy rozbudowy infrastruktury. It is obvious that the partner countries’ own pro-development activities, including those aimed at ensuring political stability, good governance and economic reforms, constitute the key to sustainable development. Jest rzeczą oczywistą, że kluczem do zrównoważonego rozwoju poszczególnych krajów partnerskich są podejmowane przez nie własne wysiłki prorozwojowe, w tym przede wszystkim stabilizacja polityczna, reformy gospodarcze czy poprawa jakości szeroko rozumianego rządzenia. The donor community may support these activities, but cannot perform them itself. Wspólnota donatorów może te wysiłki wspierać, ale nie może ich zastąpić. However, such support may be crucial, in particular at present, when the world economic crisis has increased many developing countries’ needs for foreign assistance. Niemniej wsparcie to może okazać się bardzo istotne, zwłaszcza w momencie, w którym światowy kryzys gospodarczy zwiększył zapotrzebowanie wielu państw słabiej rozwiniętych na pomoc międzynarodową. In this context the role of the EU in reducing world poverty and in meeting other Millennium Development Goals cannot be overestimated. W tym kontekście znaczenie Unii Europejskiej dla ograniczenia światowego ubóstwa i realizacji pozostałych celów zawartych w Deklaracji Milenijnej ONZ (tzw. Milenijnych Celów Rozwoju) jest trudne do przecenienia. At the same time, the increasing quantity and quality of development assistance should go “hand – in – hand” with a certain modification of other EU policies to make them coherent with the Union’s development policy and conducive to its objectives. Co ważne (i coraz częściej podkreślane na forach międzynarodowych), równie istotne jak zwiększanie ilości i jakości pomocy rozwojowej są także staranna analiza oraz modyfikacja pewnych aspektów wewnętrznej polityki unijnej tak, aby nie stała ona w sprzeczności z celami rozwojowymi krajów najuboższych (a więc tzw. spójność polityki na rzecz rozwoju). Activities in the area of development cooperation and global development are not only the responsibility of the Union institutions, in particular the European Commission, it is also the role of the EU Member States to provide development aid. Ale działania Unii Europejskiej w obszarze rozwoju globalnego to nie tylko kompetencja instytucji wspólnotowych, czyli głównie Komisji Europejskiej. Activities in the area of development cooperation and global development are not only the responsibility of the Union institutions, in particular the European Commission, it is also the role of the EU Member States to provide development aid. To także zadanie członków Unii. Indeed, the Members of the Union are the key actors that shape EU development policy. Należy pamiętać, że za kształt polityki rozwojowej Unii Europejskiej odpowiadają przede wszystkim jej państwa członkowskie. Member States’ budgets are the source of almost all financial outflows counted as the Official Development Assistance (ODA) that the EU transfers to the developing countries, but there are also those budgets managed by the European Commission within the EU development aid programme. To z ich budżetów przekazywane są praktycznie wszystkie fundusze oficjalne (Oficjalna Pomoc Rozwojowa – ODA), które UE kieruje do krajów rozwijających się, także te, którymi zarządza Komisja Europejska w ramach programu pomocy rozwojowej Unii Europejskiej. The governments of the Member States take different initiatives, make declarations and commitments on global development problems that condition later concrete aid activities directed towards the poorer parts of the world. To wreszcie rządy państw członkowskich suwerennie podejmują różnego rodzaju inicjatywy, deklaracje i zobowiązania odnośnie do problemów globalnego rozwoju, które następnie przekładają się na konkretne działania pomocowe skierowane do uboższej części świata. The governments of the Member States take different initiatives, make declarations and commitments on global development problems that condition later concrete aid activities directed towards the poorer parts of the world. To rządy państw członkowskich decydują o najważniejszych kwestiach związanych z programowaniem i wdrażaniem zarówno własnych programów pomocowych, jak i programu unijnego. Constituting the majority of the donor community grouped within the OECD Development Assistance Committee (DAC), the EU Member States have been making important commitments concerning the volume and effectiveness of development assistance. Stanowiąc większość członków wspólnoty pomocodawców państwa członkowskie UE przyjęły na siebie wreszcie zobowiązania dotyczące wielkości i skuteczności pomocy rozwojowej. As a result of membership of the EU, the new Member States, including Poland, have become immediate and active members of the global development aid system. Nowe państwa członkowskie, w tym Polska, dopiero dzięki członkostwu w Unii Europejskiej stały się rzeczywistym uczestnikiem globalnej współpracy na rzecz rozwoju. However, our country is still very far from other EU donors’ standards both in terms of the level of ODA financing and institutional set-up, and therefore important progress in these areas are needed. W debacie na temat rozwoju toczonej w Polsce rzadko możemy usłyszeć o tak ważnym na forum Unii problemie, jak spójność polityk na rzecz rozwoju. However, our country is still very far from other EU donors’ standards both in terms of the level of ODA financing and institutional set-up, and therefore important progress in these areas are needed. Nasz kraj bardzo wiele dzieli od pozostałych unijnych państw-donatorów. For instance, the issue of policy coherence for development is almost absent in the public debate in Poland. Polski system pomocowy cechuje wciąż niedostosowanie do standardów instytucjonalnych i finansowych. Therefore, while building its own development aid system, Poland needs to take into account the Union’s context and cooperate with other Member States within the EU’s development aid system. Dlatego też nasz kraj powinien w dalszym ciągu rozwijać swoją aktywność w tej dziedzinie. Therefore, while building its own development aid system, Poland needs to take into account the Union’s context and cooperate with other Member States within the EU’s development aid system. Ale rozbudowując własny program pomocy rozwojowej, Polska powinna dostrzegać kontekst unijny i umiejętnie współpracować z innymi państwami członkowskimi w ramach unijnego systemu pomocowego. It should be mentioned that since joining the EU Poland has increased its engagement in transferring ODA to developing and transition countries. Należy zwrócić uwagę, że Polska od kilku lat stopniowo zwiększa swoje zaangażowanie w przekazywanie ODA krajom rozwijającym się i w okresie transformacji. However, in 2009, it spent only USD 374.7 million or 0.08 % of the country’s GNI on ODA. W 2009 r. na wsparcie krajów rozwijających się przekazaliśmy jednak zaledwie 374,7 mln dolarów, a więc 0,08% PKB. As a consequence, Poland belongs to the least generous EU countries. Należymy jednak niestety do krajów najmniej hojnych w tym zakresie w Unii Europejskiej. Moreover, it does not have much experience in the area of supporting the countries of the South or even assisting closer neighbours from Eastern Europe or the Balkans. Nie mamy też wciąż dużego doświadczenia w wspieraniu rozwoju krajów Południa lub choćby bliższych nam sąsiadów z Europy Wschodniej czy Bałkanów. Therefore, Poland has a long way to go before it reaches the status of the full-fledged donor country. W obszarze współpracy rozwojowej mamy więc bardzo dużo do nadrobienia. At the same time as EU Member States are key actors in EU development policy, the most important decisions in this area of the Union’s external actions are taken by the EU Council. Jednocześnie z uwagi na fakt, że za kształt polityki rozwojowej Unii Europejskiej odpowiadają przede wszystkim jej państwa członkowskie, kluczowe decyzje dotyczące współpracy rozwojowej Unii zapadają w Radzie Unii. The role of the country assuming the Presidency in the Council is crucial, even despite the limitations on the institution resulting from the Lisbon Treaty. Znaczącą rolę odgrywa też wciąż kraj wypełniający funkcję przewodniczącego Rady, i to mimo ograniczeń wynikających z wejścia w życie Traktatu z Lizbony. Therefore the Polish Presidency of the Council in the second half of 2011 will concern global development issues, and our activities in this field will not be without influence on the world stage; helping progress towards the elimination of poverty and ensuring sustainable development. Dlatego polska prezydencja w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r. obejmie też zagadnienia globalnej współpracy rozwojowej i to od naszych działań i inicjatyw zależeć będzie w niemałym stopniu postęp w zakresie zapewnieniu światu trwałego i zrównoważonego rozwoju oraz w zwalczaniu ubóstwa. In this area of EU external relations, Poland’s activities should contribute to the reinforcement of our position as the one of the important Union members - in terms of population, economic force and the willingness to enact a crucial and constructive role in global international relations. Również i w tej dziedzinie aktywności UE, nasze działania powinny przyczyniać się do wzmocnienia znaczenia Polski jako ważnego państwa członkowskiego, tak pod względem liczby ludności i – perspektywicznie – siły gospodarczej, jak i woli odgrywania ważnej i konstruktywnej roli w globalnych stosunkach międzynarodowych. This report is the result of the fruitful cooperation between three institutions: the Global Development Research Group (GDRG), the Polish Humanitarian Organisation (PAH) and the European Centre for Development Policy Management (ECDPM). Publikacja jest owocem współpracy trzech instytucji: Global Development Research Group (GDRG), Polskiej Akcji Humanitarnej (PAH) oraz European Centre for Development Policy Management (ECDPM). The key author of the report is Dr Paweł Bagiński from the GDRG, cooperating closely with the partner institutes PAH (Mrs. Izabela Wilczyńska) and ECDPM (Mr. Geert Laporte and Ms Jeske Van Seters). Autorem wiodącym raportu jest dr Paweł Bagiński z GDRG, współpracujący ściśle z instytucjami partnerskimi: PAH (Izabela Wilczyńska) oraz ECDPM (Geert Laporte i Jeske Van Seters). The representatives of the partner institutions have provided valuable comments to the report. Przedstawiciele tych dwóch ostatnich instytucji wzbogacili raport swoimi uwagami i komentarzami. The publication is also a result of the “Knowledge makes changes” project aimed at stimulating public debate about development cooperation in Poland and closer cooperation and knowledge exchange between NGOs, academics and decision makers. Publikacja powstała w ramach koordynowanego przez PAH i współfinansowanego przez Komisję Europejską projektu „Wiedza prowadzi do zmian”, którego nadrzędnym celem jest pobudzenie debaty publicznej na temat współpracy rozwojowej w Polsce, jak również silniejszej współpracy i wymiany wiedzy pomiędzy organizacjami pozarządowymi, akademickimi oraz decydentami. The aim of the report is to provide the Members of the Polish Parliament (as well as the representatives of other public administration institutions and NGOs) with the basic knowledge about key aspects and key conditions shaping EU development cooperation policy, as well as about the tasks of the country assuming the Presidency of the EU Council in this policy area. Celem opracowania jest przekazanie Posłom i Senatorom RP (jak również zainteresowanym przedstawicielom innych organów administracji publicznej oraz organizacji pozarządowych) kompendium praktycznej wiedzy na temat kluczowych aspektów oraz bieżących uwarunkowań polityki rozwojowej UE, a także na temat zadań stojących przed krajem sprawującym przewodnictwo w Radzie UE w tym obszarze. It should be mentioned that development policy is one of the EU policies that is practically unknown in our country. Polityka rozwojowa jest bowiem jedną z tych dziedzin działalności Unii, o których wiedza w naszym kraju jest wciąż ograniczona. At the same time for the EU and most Member States, this area of EU activity is an important element of external relations and foreign policy. Tymczasem dla Unii Europejskiej i wielu jej państw członkowskich ten obszar aktywności jest bardzo istotnym elementem stosunków zewnętrznych, jak też polityki zagranicznej. Even with the Lisbon Treaty it is unlikely to diminish the role of development policy for Europe as a whole. Roli polityki rozwojowej nie umniejsza bynajmniej wejście w życie Traktatu Lizbońskiego. On the contrary, it is an opportunity to ensure development objectives are taken into account, and pursued, in the broad range of (internal and external) EU policies. Przeciwnie, najnowsze zmiany traktatowe stwarzają szansę na uwzględnienie celów polityki rozwojowej Unii we wszystkich obszarach jej aktywności, tak wewnętrznych, jak i zewnętrznych. These Guidelines are divided into three parts. Opracowanie składa się z trzech zasadniczych części. The first part (“EU development cooperation policy”) concerns EU development cooperation policy, its genesis, evolution, present issues and challenges, as well as the mechanism of managing this aspect of the Union’s external relations. W części pierwszej („Polityka współpracy rozwojowej Unii Europejskiej”) opisana została unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju z perspektywy makro: jej geneza, ewolucja oraz stan obecny i wyzwania, a także sposób zarządzania tym obszarem aktywności Unii, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji i zadań prezydencji w Radzie UE. It places particular emphasis on the role of governments fulfilling the responsibilities of the Council Presidency. W części pierwszej („Polityka współpracy rozwojowej Unii Europejskiej”) opisana została unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju z perspektywy makro: jej geneza, ewolucja oraz stan obecny i wyzwania, a także sposób zarządzania tym obszarem aktywności Unii, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji i zadań prezydencji w Radzie UE. The second part of the report (“Review of European development policy issues”) focuses on key thematic areas linked to EU development cooperation policy. Druga część książki („Przegląd zagadnień polityki współpracy rozwojowej Unii Europejskiej”), to omówienie najważniejszych zagadnień wiążących się z polityką rozwojową Unii Europejskiej. Some of these issues are also discussed in the first part, but in the second part they are dealt with more extensively and more within the context of the role of the Presidency in the Council. Część z tych zagadnień to tematy poruszone już w części pierwszej, niemniej w części drugiej potraktowano je szerzej i bardziej z punktu widzenia bieżących uwarunkowań. The publication ends with annexes containing the glossary of the most important terms linked to EU development aid, a history of EU development policy to date, tables presenting the key features of the Member States’ aid programmes, and the full text of the European Consensus for Development. Publikację zamykają aneksy zawierające m.in. historię europejskiej współpracy rozwojowej w datach, słowniczek najważniejszych pojęć związanych z polityką rozwojową UE, zestawienie tabelaryczne cech programów pomocowych wszystkich państw członkowskich Unii, wreszcie tekst Europejskiego Konsensusu w sprawie Rozwoju. The author and the consultants, as well as the institutions they represent, express the hope that these Guidelines will be helpful in preparing for and successfully conducting the Polish Presidency of the EU Council in the area of development cooperation. Wszyscy autorzy i reprezentujące przez nich instytucje wyrażają nadzieję, że opracowanie okaże się przydatne w przygotowaniu i właściwym przeprowadzeniu polskiej prezydencji w Radzie UE w obszarze współpracy rozwojowej. The authors and the institutions hereby would like to express their sincere thanks to the President of the European Parliament, Mr. Jerzy Buzek, his Cabinet Advisor Mr. Dariusz Serówka, Under Secretary of State of the Ministry of Foreign Affairs, Mr. Krzysztof Stanowski, as well as all other dedicated people in the MFA. Osoby i instytucje zaangażowane w powstanie publikacji pragną wyrazić serdeczne podziękowania Przewodniczącemu Parlamentu Europejskiego Jerzemu Buzkowi, Dariuszowi Serówce – doradcy w Gabinecie Jerzego Buzka, Podsekretarzowi Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Krzysztofowi Stanowskiemu oraz innym życzliwym osobom z MSZ. We also thank Member of the European Parliament, Mr. Filip Kaczmarek, Deputy Speaker of the Sejm, Mr. Jerzy Wenderlich, Chair of the Foreign Affairs Commission of the Sejm, Mr. Andrzej Halicki, Deputy Beata Bublewicz, Deputies Tadeusz Iwiński, Tomasz Latos, Maciej Orzechowski, Ambassador Mr. Jan Bielawski and the Polish Institute of International Affairs analyst Mr. Patryk Kugiel. Dziękujemy również Filipowi Kaczmarkowi - posłowi do Parlamentu Europejskiego, Wicemarszałkowi Sejmu RP Jerzemu Wenderlichowi, Przewodniczącemu Komisji Spraw Zagranicznych Andrzejowi Halickiemu, Posłance Beacie Bublewicz, Posłom Tadeuszowi Iwińskiemu, Tomaszowi Latosowi, Maciejowi Orzechowskiemu, Ambasadorowi Janowi Bielawskiemu oraz Patrykowi Kuglowi z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, a także wielu innym osobom z organizacji pozarządowych i administracji publicznej za dzielenie się wiedzą w trakcie powstawania książki oraz nieustanne wspieranie idei współpracy rozwojowej. We thank nongovernmental organizations’ workers and public administration officers for sharing their knowledge with us and for a constant and dedicated support for the idea of development cooperation. Dziękujemy również Filipowi Kaczmarkowi - posłowi do Parlamentu Europejskiego, Wicemarszałkowi Sejmu RP Jerzemu Wenderlichowi, Przewodniczącemu Komisji Spraw Zagranicznych Andrzejowi Halickiemu, Posłance Beacie Bublewicz, Posłom Tadeuszowi Iwińskiemu, Tomaszowi Latosowi, Maciejowi Orzechowskiemu, Ambasadorowi Janowi Bielawskiemu oraz Patrykowi Kuglowi z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, a także wielu innym osobom z organizacji pozarządowych i administracji publicznej za dzielenie się wiedzą w trakcie powstawania książki oraz nieustanne wspieranie idei współpracy rozwojowej. Where does the EU stand in global development cooperation? Jakie jest znaczenie Unii Europejskiej dla globalnej współpracy rozwojowej? The influence of the European Union on the development processes in the countries of the South is stronger than that of any other regionally integrated group or any single developed country. Unia Europejska ma większy wpływ na całokształt procesów rozwojowych w krajach globalnego Południa niż jakiekolwiek inne regionalne ugrupowanie integracyjne czy też pojedyncze państwo rozwinięte. The European Union is the largest group of donors, responsible for over half of all Official Development Aid – ODA. UE jest największym światowym donatorem, od lat przekazującym na wsparcie dla krajów słabiej rozwiniętych ponad połowę Oficjalnej Pomocy Rozwojowej – ODA . The EU actively allocates development assistance in virtually all parts of the developing world, a consequence of bilateral engagement by its Member States – six in 1958 and 27 in 2010 – while also the result of the parallel activities of the European Commission. Unia aktywnie przekazuje pomoc rozwojową w praktycznie wszystkich rejonach rozwijającego się świata. The EU actively allocates development assistance in virtually all parts of the developing world, a consequence of bilateral engagement by its Member States – six in 1958 and 27 in 2010 – while also the result of the parallel activities of the European Commission. Wynika to z bilateralnej działalności pomocowej członków Unii (których liczba wzrastała z 6 w 1958 r. do 27 w 2010 r.) oraz z równoległej aktywności pomocowej Komisji Europejskiej. 1. EU development cooperation in historic perspective Development cooperation is one of the most important areas of the European Union’s external relations. 1. Polityka współpracy rozwojowej Unii Europejskiej – w perspektywie historycznej Współpraca rozwojowa jest jednym z najważniejszych obszarów stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej. The EU’s influence on the entirety of the development processes in the countries of the South is stronger than that of any other regionally integrated group or any single developed country. Wpływ UE na całokształt procesów rozwojowych w krajach Południa jest większy niż jakiegokolwiek innego regionalnego ugrupowania integracyjnego czy też jakiegokolwiek pojedynczego państwa rozwiniętego. Indeed, the European Union is the largest group of donors. Wystarczy zwrócić uwagę, że Unia Europejska jest największym światowym klubem donatorów. In 2009, it allocated USD 67.13 billion for development assistance to less developed countries (Official Development Assistance – ODA). W 2009 r. przekazała na pomoc rozwojową dla krajów słabiej rozwiniętych (na tzw. Oficjalną Pomoc Rozwojową [Official Development Assistance – ODA]) 67,13 mld dolarów. Its share in total assistance flow from rich to poor countries amounted to over 56% in 2009. Jej udział w całkowitych przepływach pomocowych od krajów bogatych do biednych wynosił w 2009 r. ponad 56%. At the same time, the ratio of the Official Development Assistance donated by EU Member States to the total GNI of those states reached 0.44%. Jednocześnie stosunek Oficjalnej Pomocy Rozwojowej udzielonej przez państwa członkowskie UE do łącznego PKB tych państw wyniósł 0,44%. Among the 10 largest donors of development assistance 6 are EU Member States (France, Germany, Great Britain, Spain, Netherlands, and Sweden). Wśród 10 największych dawców pomocy rozwojowej 6 to państwa członkowskie UE (Francja, Niemcy, Wielka Brytania, Hiszpania, Holandia, Szwecja). Furthermore, among the 10 most generous donors of assistance (i.e. countries that allocate the largest percentage of their GNI for ODA) there are 8 EU Member States (Sweden, Luxembourg, Denmark, Netherlands, Belgium, Finland, Ireland and Great Britain) – all of these states assign over 0.5% of their GNI for development assistance, with Sweden and Luxembourg contributing over 1%. Z kolei wśród 10 najhojniejszych dawców pomocy (tj. państw, które przekazują na ODA największy odsetek PKB) jest aż 8 państw członkowskich Unii (Szwecja, Luksemburg, Dania, Holandia, Belgia, Finlandia, Irlandia i Wielka Brytania) – wszystkie te kraje przeznaczają na pomoc rozwojową więcej niż 0,5% PKB, a Szwecja i Luksemburg – powyżej 1%. These statistics are proof that resolving the complicated development problems of the world and creating an effective support for the countries where living standards are the lowest remains an important area of international activity for EU Member States. Dane te stanowią dowód na to, że rozwiązywanie skomplikowanych problemów rozwojowych świata i skuteczne wspieranie krajów, w których poziom życia jest najniższy, jest ważnym obszarem aktywności międzynarodowej państw członkowskich UE. At the same time, it is one of those areas of international relations where we witness growing cooperation within the Union. Jest to jednocześnie jedna z tych dziedzin stosunków międzynarodowych, w których mamy do czynienia z rosnącą współpracą w ramach Unii. Box 1. Ramka 1. Development cooperation, development policy and development assistance – definitions The notion of cooperation for development, or development cooperation, is most often understood as long-term, versatile cooperation between the countries of the North and of the South, international institutions and non-public entities (including non-governmental organisations and enterprises), aiming at levelling out development differences between the countries and regions of the world through an increase of living standards in less developed countries, the reduction of poverty and other problems related to backwardness and under-development. Współpraca na rzecz rozwoju; polityka rozwojowa i pomoc rozwojowa – kwestie definicyjne Pod pojęciem „współpraca na rzecz rozwoju” czy też „współpraca rozwojowa” (development co-operation) rozumie się najczęściej długofalową i wszechstronną współpracę pomiędzy krajami Północy i Południa, instytucjami międzynarodowymi oraz podmiotami niepublicznymi (w tym organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorstwami), mającą na celu zniwelowanie różnic w poziomie rozwoju pomiędzy krajami i regionami świata poprzez podniesienie poziomu życia w krajach słabiej rozwiniętych oraz redukcję, a docelowo eliminację ubóstwa i innych problemów wiążących się z zacofaniem i niedorozwojem. Development policy is a notion narrower than development cooperation. Pojęciem węższym od pojęcia „współpraca rozwojowa” jest „polityka rozwojowa”. Development policy (understood internationally) is a global concept of supporting the development of less developed states and regions, formulated by competent authorities of a donor country, or an international organisation, and realised with the use of a series of interrelated enterprises of a political, economic or institutional character, including (mainly) the transfer of development assistance. Polityka rozwojowa (w sensie międzynarodowym) to całościowa koncepcja wspierania rozwoju państw i regionów słabiej rozwiniętych, sformułowana przez kompetentne władze państwa lub instytucji międzynarodowej i realizowana za pośrednictwem szeregu powiązanych z sobą przedsięwzięć o charakterze politycznym, gospodarczym czy instytucjonalnym, w tym przede wszystkim poprzez przekazywanie pomocy rozwojowej. It is distinguished from development cooperation by its unilateral character. Od współpracy rozwojowej odróżnia ją więc jej jednostronny charakter. Official Development Assistance consists of support flows addressed to a given group of countries and multilateral institutions, the source of which are official institutions (including state and local government institutions) of donor states, the basic goal of which is to support economic development and the prosperity of developing countries and that contain a grant element of at least 25%. Oficjalna Pomoc Rozwojowa (Official Development Assistance – ODA) to przepływy kierowane do określonej grupy krajów i instytucji wielostronnych, których źródłem są oficjalne instytucje (włączając w to instytucje państwowe i samorządowe) państw- dawców, których podstawowym celem jest wspieranie rozwoju gospodarczego i dobrobytu krajów rozwijających się, oraz które zawierają w sobie co najmniej 25% darowizny. In this context, it is worth noticing that in the contemporary official documents adopted by the European Union (including the Lisbon Treaty), the EU’s activity with regard to the development of the countries of the South is often defined as the development cooperation policy. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na fakt, że we współczesnych oficjalnych dokumentach przyjmowanych na forum Unii Europejskiej (także w Traktacie z Lizbony), działania UE w odniesieniu do rozwoju krajów Południa definiowane są często jako tzw. „polityka współpracy rozwojowej” (development co-operation policy). It is an attempt to combine both the aforementioned methods as well as to reconcile strictly substantial arguments with those resulting from the purposefulness of maintaining certain political compliances. Jest to próba łączenia obu zdefiniowanych wyżej zjawisk, jak też próba pogodzenia racji stricte merytorycznych i wynikających z celowości zachowania pewnej poprawności politycznej. On one hand, it indicates that it is the EU’s development policy (defined and realised independently by the Union and its Member States) and, on the other, it underlines the importance of development cooperation, i.e. subjective and partner treatment of the developing countries. Chodzi bowiem z jednej strony o wskazanie, że mamy do czynienia z unijną polityką rozwojową (a więc definiowaną i realizowaną suwerennie przez Unię i jej państwa członkowskie), a z drugiej strony o podkreślenie wagi współpracy rozwojowej, a więc podmiotowego i partnerskiego traktowania krajów rozwijających się. What is the place of development cooperation policy in the entirety of matters addressed by the European Union? Jakie jest miejsce polityki współpracy rozwojowej w całokształcie spraw, którymi zajmuje się Unia Europejska? Formally speaking, the EU’s development policy is an area of shared responsibility. Formalnie rzecz biorąc polityka rozwojowa UE jest obszarem „dzielonej (wspólnej) odpowiedzialności” (shared responsibilty). It signifies that in this area competencies belong to the Member States and, simultaneously, to the EU institutions – mainly the European Commission. Oznacza to, że w tym obszarze kompetencje mają zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje wspólnotowe, przede wszystkim Komisja Europejska, a także Europejki Bank Inwestycyjny. At the same time, the progress in the European integration process, expanding to subsequent areas of life, entails gradual strengthening of cooperation between the European donors in the area of development cooperation and the mutual permeation of the Community and national institutions’ competencies. Jednocześnie postęp w procesie integracji europejskiej, obejmując kolejne dziedziny życia, pociągał za sobą stopniowe zacieśnienie współpracy pomiędzy europejskimi donatorami w obszarze współpracy rozwojowej i wzajemne przenikanie się kompetencji instytucji wspólnotowych i krajowych. On one hand, the Member States’ realise their own assistance programs, cooperating and more closely coordinating their activities between themselves and the European Commission; on the other, there is a common EU assistance programme, managed by the Commission with varying levels of participation by the EU Member States. Z jednej strony państwa członkowskie realizują własne programy pomocowe, współpracując i koordynując coraz ściślej swoje działania między sobą i z Komisją Europejską, z drugiej zaś strony istnieje wspólny program pomocowy UE, zarządzany przez Komisję, ale przy pewnym udziale państw członkowskich UE. What is the reason for this complicated distribution of development cooperation tasks between the EU and the Member States? Z czego wynika ten skomplikowany podział zadań w obszarze współpracy rozwojowej między Unią i państwami członkowskimi? It derives to a large extent from the historical development of EU relations with developing countries and the history of the European integration process. Jest on w dużym stopniu pochodną historycznego rozwoju stosunków UE z krajami rozwijającymi się i historii procesu integracji europejskiej. Although we can only talk about the policy of the European Community in the domain of cooperation for development only since the amendment to the Treaty establishing the European Community (TCE) entered into force on 1 November 1993, development policy is in fact one of the oldest Community policies. Mimo iż o „polityce Unii Europejskiej w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju” możemy mówić dopiero od wejścia w życie z dniem 1 listopada 1993 r. nowelizacji Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (TWE), to de facto polityka rozwojowa jest jedną z najstarszych polityk unijnych. The original Rome Treaty, founding the European Economic Community, envisaged a partnership between the association of overseas countries and territories and the Community. Już w Traktacie Rzymskim powołującym do życia EWG przewidziano stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich ze Wspólnotą. It marked the beginning of the parallel establishment of the European Communities’ development programme and the Member States’ programmes, although taking over competencies in this regard by Brussels did not mean transferring development assistance exclusively to a bilateral basis. Oznaczało to początek równoległego tworzenia się programu pomocy rozwojowej WE i programów państw członkowskich, jako że przejmowanie kompetencji w tej dziedzinie przez Brukselę nie oznaczało bynajmniej rezygnacji przez członków-założycieli Wspólnot z udzielania pomocy rozwojowej na zasadzie dwustronnej. On the contrary – the 1960s was a decade of extension for Western Europe’s development assistance programmes. Wręcz przeciwnie – lata 60. XX w. to dekada rozbudowy programów pomocy rozwojowej krajów Europy Zachodniej. For many governments, such programmes became a measure and determinant marking point, as an achievement registering a certain level of maturity as a developed country. Posiadanie takiego programu stało się dla wielu rządów swego rodzaju miernikiem i wyznacznikiem osiągnięcia pewnego stopnia dojrzałości własnego kraju jako państwa rozwiniętego. At the same time, beyond multilateral cooperation – for example on the forum of the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) – assistance activities undertaken by West European countries from the very beginning were to a large extent independent of each other and contingent on national interests in the countries of the South. Jednocześnie działania pomocowe podejmowane przez państwa zachodnioeuropejskie od początku były – mimo współpracy np. na forum Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) – w dużym stopniu autonomiczne wobec siebie i uwarunkowane narodowymi interesami w krajach Południa. On the other hand, the European Commission managing the Communities’ development assistance programme quickly became another European donor active with developing countries, similar in its assistance activities to many developed countries. Z kolei zarządzająca programem pomocy rozwojowej Wspólnot Komisja Europejska stała się szybko następnym europejskim donatorem działającym na terenie krajów rozwijających się podobnie jak agendy pomocowe państw rozwiniętych. However, the European Community never managed to outweigh the amount of aid delivered by the Member States globally. Jednak WE/UE nigdy nie udało się zdystansować państw członkowskich traktowanych całościowo w zakresie wielkości wsparcia. The share of funds transferred through the intermediary of the Community institutions never exceeded 15-20% of the Community’s total development assistance (the rest was transferred bilaterally by the EU Member States). Udział funduszy przekazywanych za pośrednictwem instytucji wspólnotowych nie przekraczał najczęściej 15–20% całości unijnej pomocy rozwojowej (resztę przekazywały państwa członkowskie UE bilateralnie). However, this share was larger than that of the majority of individual Member States. Natomiast udział ten był większy niż większości pojedynczych państw członkowskich. It was only with the Maastricht Treaty of 1992 that the established Union’s development policy achieved legal basis and was able to regulate relations between the competencies of the Union and those of the various Member States. Dopiero Traktat o UE z Maastricht z 1991 r. nadał polityce rozwojowej tworzonej Unii podstawy prawne i uregulował relacje między kompetencjami Wspólnoty i państw członkowskich. It stipulated that the development policy of the Community would have a complementary character with regard to Member States’ policies and would contribute to the sustainable economic and social development of developing countries, their smooth integration within the global economy, as well as combating poverty in those countries. Przewidywał, że polityka rozwojowa Wspólnoty będzie mieć charakter komplementarny wobec polityk państw członkowskich i przyczyniać się będzie do zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego krajów rozwijających się, ich stopniowej integracji z gospodarką światową oraz do walki z ubóstwem w tych krajach. Therefore – in accordance with the Treaty – the assistance activities of the European Community preserved a secondary character with regards to the programmes of individual Member States and consequently became their natural complement. Tak więc – zgodnie z tym Traktatem – działania pomocowe Wspólnoty Europejskiej zachowały wtórny charakter wobec programów poszczególnych państw członkowskich i stały się ich naturalnym uzupełnieniem. At the same time, according to the Treaty, the European Community was bound to undertake actions in order to ensure the coherence of other EC policies with development policy (the so-called policy coherence for development – PCD). Zarazem według zapisów Traktatu, Wspólnota Europejska została zobowiązana do podjęcia działań na rzecz zapewnienia spójności innych polityk wspólnotowych z polityką rozwojową (tzw. Policy Coherence for Development – PCD). The Treaty of Maastricht also modified the Treaty’s provisions concerning the coordination of the European Community’s and Member States’ policies on development cooperation. Traktat z Maastricht zmodyfikował też postanowienia TWE dotyczące koordynacji polityki w zakresie współpracy rozwojowej Wspólnoty Europejskiej i państw członkowskich. According to article 180: the Community and Member States shall consult each other on their aid programmes, including the activities of international organisations and during international conferences. Zgodnie z art. 180, odnoszącym się do tej kwestii, Wspólnota i państwa członkowskie będą konsultować się wzajemnie w kwestiach dotyczących ich programów pomocowych, także na forum organizacji międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych. With the establishment of the European Union and its enlargement in 2004, the accession of 10 new Member States, as well as new global challenges (globalisation, international terrorism, climate change, migration, etc.) there emerged reasons why, in the first decade of the new century, the Community started to think about a common vision for the Union’s development policy. Powstanie Unii Europejskiej, jej rozszerzenie w 2004 r. o 10 nowych państw członkowskich oraz nowe wyzwania globalne (globalizacja, międzynarodowy terroryzm, zmiany klimatyczne, migracje itp.) były jednym z zasadniczych powodów, dla których w połowie pierwszej dekady nowego stulecia zaczęto myśleć o wspólnej wizji polityki rozwojowej Unii. A need arose to adopt a common position allowing closer cooperation and coordination of assistance activities between the Member States, while preserving the mutual distribution of competencies between them and the Community institutions. Za konieczne uznano przyjęcie dokumentu umożliwiającego ściślejszą współpracę i koordynację działań pomocowych pomiędzy państwami członkowskimi, przy zachowaniu jednocześnie wzajemnego podziału kompetencji między nimi a instytucjami wspólnotowymi. As a result, on 20 December 2005 a common standpoint of the Council, the European Parliament and the European Commission was reached on the Development Policy of the European Union. W rezultacie 20 grudnia 2005 r. przyjęto wspólne stanowisko Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej na temat Polityki Rozwojowej Unii Europejskiej pt. „Konsensus Europejski w sprawie Rozwoju”, które określa (po raz pierwszy w historii integracji europejskiej) wspólne ramy i zasady, dzięki którym Wspólnota Europejska i państwa członkowskie mają wdrażać swoje polityki rozwojowe w duchu komplementarności. Entitled the ‘European Consensus on Development’, it was adopted by the respective institutions, determining (for the first time in the history of European integration) a common framework and principles of implementing development policies by the European Community and the Member States in the spirit of complementarity. W rezultacie 20 grudnia 2005 r. przyjęto wspólne stanowisko Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej na temat Polityki Rozwojowej Unii Europejskiej pt. „Konsensus Europejski w sprawie Rozwoju”, które określa (po raz pierwszy w historii integracji europejskiej) wspólne ramy i zasady, dzięki którym Wspólnota Europejska i państwa członkowskie mają wdrażać swoje polityki rozwojowe w duchu komplementarności. The essence and the importance of the Consensus consist, however, mainly from the fact that this document has been approved by all Member States and as such constitutes the basic reference point not only for the development activities of the EU, but also for the Members of the Union. Istota i wartość Konsensusu Europejskiego polega jednak przede wszystkim na tym, że dokument ten został zaaprobowany przez wszystkie państwa członkowskie i tym samym stanowi podstawowy punkt odniesienia nie tylko dla działań instytucji wspólnotowych, ale też dla całej UE. Box 2. Ramka 2. European Consensus on Development The European Consensus is a political document reflecting the will of the European Union to eradicate global poverty and to cooperate for a more stable and secure world. Konsensus Europejski w sprawie Rozwoju Konsensus Europejski jest dokumentem politycznym odzwierciedlającym wolę Unii Europejskiej wyeliminowania ubóstwa oraz współdziałania na rzecz stabilniejszego i bezpieczniejszego świata. It is composed of two parts. Składa się z dwóch części. The first part contains a vision of the entire European Union’s development cooperation. Część pierwsza jest swoistą wizją współpracy rozwojowej całej Unii Europejskiej. It concerns the assistance activities of the Member States, as well as those of the Community institutions. Dotyczy tym samym działań pomocowych zarówno państw członkowskich, jak i instytucji wspólnotowych. It includes common values, objectives, principles and declarations of all the participants of the EU assistance system. Zawarto w niej wspólne wartości, cele, zasady i zobowiązania wszystkich uczestników unijnego systemu pomocowego. According to the Consensus, the basic and supreme objective of the EU’s development cooperation is to eradicate poverty in the context of sustainable development, including efforts for the realisation of the Millennium Development Goals. Przyjęto, że podstawowym i nadrzędnym celem współpracy rozwojowej UE jest eliminacja ubóstwa w kontekście zrównoważonego rozwoju, włączając w to dążenie do realizacji Milenijnych Celów Rozwoju. Among the common values classified are: the ownership of development concepts, partnership and in-depth political dialogue with developing countries, the participation of civil society in the process of development, equality between the sexes, and assistance for fragile states. Do wspólnych wartości zaliczono własność koncepcji rozwojowych (ownership), partnerstwo i pogłębiony dialog polityczny z krajami rozwijającymi się, udział społeczeństwa obywatelskiego w procesie rozwoju, równouprawnienie płci, a także wsparcie dla krajów słabych ( fragile states). According to the document, issues of political dialogue such as respect for good governance, human rights, the rules of democracy and the state of law will be subject to regular verifications in order to achieve mutual understanding and to identify the means of assistance. Zgodnie z dokumentem, w ramach dialogu politycznego takie kwestie jak poszanowanie dobrego rządzenia, praw człowieka, zasad demokracji i państwa prawa będą przedmiotem regularnej oceny w celu osiągnięcia wspólnego zrozumienia i identyfikacji środków wspierających. It stipulates that the EU will support fragile states in their efforts related to conflict prevention and the establishment of durable state institutions; at the same time, it will promote connections and assistance during emergency situations, periods of reconstruction and for long-lasting development. Wskazano, że UE będzie wspierać państwa słabe w ich wysiłkach w zakresie zapobiegania konfliktów oraz budowania trwałych instytucji państwa, a jednocześnie promować powiązania pomiędzy pomocą w sytuacjach nadzwyczajnych, odbudową i długofalowym rozwojem. As for the volume of development assistance, the provisions of the European Consensus on Development confirm a commitment by the EU to achieve, collectively, the level of 0.7% of the ODA/GNI by 2015, together with a collective intermediary goal for 2010 to reach 0.56% of ODA/GNI. W zakresie wielkości pomocy rozwojowej postanowienia Konsensusu Europejskiego w sprawie Rozwoju potwierdzają zobowiązania UE do osiągnięcia zbiorowo do 2015 r. poziomu 0,7% ODA/PKB wraz z kolektywnym celem pośrednim ustalonym na 2010 r. w wysokości 0,56% ODA/PKB. They also confirm the commitment to assign half of the newly allocated funds for assistance to Africa. Potwierdzają także zobowiązania do przeznaczenia połowy z nowo alokowanych funduszy na pomoc dla Afryki. The Consensus also underlines the importance of coordination and complementarity in development policy, the key to which is responding to the needs and priorities of developing countries and action for common, long-term programming of assistance, based on development strategies and the budgetary processes of partner countries. W Konsensusie podkreślono ponadto znaczenie koordynacji i komplementarności w polityce rozwojowej, do której klucz stanowi odpowiadanie na potrzeby i priorytety krajów rozwijających się oraz działania na rzecz wspólnego wieloletniego programowania pomocy, opartego na strategiach rozwojowych i procesach budżetowych krajów partnerskich. Very important are also provisions from the first part of the Consensus that refer to policy coherence for development. Bardzo duże znaczenie mają wreszcie te postanowienia części pierwszej Konsensusu, które dotyczą spójności polityki na rzecz rozwoju. It indicates, among others, that, as part of the reformed Common Agricultural Policy (CAP), the EU will significantly reduce the level of commercial deformations concerning the support for agriculture, and that security and development are important and complementary aspects of relations between the EU and developing countries. Wskazano m.in., że w ramach zreformowanej Wspólnej Polityki Rolnej (CAP) UE znacznie ograniczy poziom zniekształceń handlowych odnoszących się do wsparcia dla rolnictwa, a bezpieczeństwo i rozwój są ważnymi i uzupełniającymi się aspektami stosunków UE z krajami rozwijającymi się. The second part of the European Consensus on Development refers to the practical programme of the EU and contains provisions concerning the impartial and transparent allocation of resources, the priority sectors of the EC’s activity, the reinforcement of the horizontal issues and the reform of development assistance management. Część druga Konsensusu Europejskiego w sprawie Rozwoju odnosi się do programu Wspólnoty Europejskiej i zawiera postanowienia dotyczące obiektywnej i przejrzystej alokacji środków, priorytetowych sektorów działania WE, wzmocnienia kwestii horyzontalnych oraz reformy zarządzania pomocą rozwojową WE. In this part, the document underlines that the EU will be active in the following areas: 1) Regional trade and integration, 2) Environment and sustainable management of natural resources, 3) Infrastructure, communication and transport, 4) Water and energy, 5) Development of rural areas, town planning, agriculture and food security, 6) Governance, democracy, human rights and support for institutional and economic reforms, 7) Conflict prevention and ‘fragile states’, 8) Social development (including the fight against HIV/AIDS, education, and the equalisation of opportunities), 9) Social coherence and employment. W tej części dokumentu podkreślono, że Wspólnota Europejska będzie aktywna w pierwszym rzędzie w następujących obszarach: 1) handel i integracja regionalna; 2) środowisko i zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi; 3) infrastruktura, komunikacja i transport; 4) woda i energia; 5) rozwój obszarów wiejskich, planowanie przestrzenne, rolnictwo i bezpieczeństwo żywnościowe; 6) rządzenie, demokracja, prawa człowieka i wsparcie reform gospodarczych i instytucjonalnych; 7) zapobieganie konfliktom i „państwa słabe”; 8) rozwój społeczny (w tym walka z HI V/AI DS, edukacja, wyrównywanie szans); 9) spójność społeczna i zatrudnienie. At the same time, in all its activities, the Community will implement the so-called horizontal issues: promotion of human rights, gender equality, democracy, good governance, the rights of children and native peoples, environmental protection, and the fight against HIV/AIDS6. Jednocześnie we wszystkich działaniach Wspólnota będzie wdrażać tzw. kwestie horyzontalne: promocję praw człowieka, równouprawnienie płci, demokrację, dobre rządzenie, prawa dzieci i ludów tubylczych, ochronę środowiska i walkę z HI V/AI DS6. Finally, the factor of key importance for the EU development policy was the entry into force of the Lisbon Treaty on 1 December 2009. Wreszcie kluczowe znaczenie dla polityki rozwojowej UE miało wejście w życie z dniem 1 grudnia 2009 r. Traktatu z Lizbony. The general opinion is that following the Lisbon Treaty’s ratification the EU will obtain a wider scope to influence global affairs, including global development challenges. Generalnie ocenia się, że w konsekwencji wejścia w życie tego Traktatu uzyska ona większą zdolność do oddziaływania na sprawy światowe, w tym na wyzwania globalnego rozwoju. The development policy of the entire EU will now focus more on the reduction of poverty in developing countries, and will have at its disposal an entire array of reinforced means which will exceed the scale of traditional development assistance instruments. Polityka rozwojowa całej UE w większym niż dotychczas stopniu będzie nakierowana na redukcję ubóstwa w krajach rozwijających się, dysponując do realizacji tego celu całym wzmocnionym instrumentarium środków wykraczających poza tradycyjne instrumenty pomocy rozwojowej. There are also risks that under the new Treaty, development assistance will be used to pursue more short term political objectives during external actions. Istnieje zarazem ryzyko, że efektem wejścia Traktatu w życie będzie częstsze wykorzystywanie pomocy rozwojowej do realizacji krótkoterminowych celów i interesów politycznych w obszarze stosunków zewnętrznych. The emphasis on closer cooperation between the EU members in developing countries will also be increased, including the emphasis on the common programming of assistance, the harmonisation of procedures and a common realisation of assistance activities. Zwiększony też będzie nacisk na ściślejszą współpracę między członkami UE w krajach rozwijających się, w tym na wspólne programowanie pomocy, harmonizację procedur i wspólną realizację działań pomocowych. Box 3. Ramka 3. The influence of the Lisbon Treaty on the development policy of the European Union The Lisbon Treaty introduces significant modifications to this area of the Union’s activity. Wpływ Traktatu z Lizbony na politykę rozwojową Unii Europejskiej Traktat z Lizbony wprowadza dość istotne modyfikacje w tym obszarze działalności Unii. The changes may be summarized as follows: Zmiany te można podsumować następująco: 1. As a result of the Treaty’s enforcement, the EU has obtained a wider opportunity to influence global matters, to which the appointment of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and of the European External Action Service should contribute. 1. UE uzyskała w konsekwencji wejścia w życie Traktatu większą zdolność do oddziaływania na sprawy światowe, do czego m.in. ma przyczynić się powołanie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. The High Representative will represent the Union in its external relations, coordinate all the external activities of the Union (including development policy) and preside over the proceedings of the Foreign Affairs Council. Wysoki Przedstawiciel będzie zatem reprezentować UE na zewnątrz, koordynować wszystkie działania zewnętrzne Unii (łącznie z polityką rozwojową) oraz przewodniczyć obradom Rady do Spraw Zagranicznych. 2. The development policy of the entire European Union will from now on be more focused on the reduction of poverty in developing countries, having at its disposal a wide array of reinforced means, which exceed the traditional instruments of development assistance. 2. Polityka rozwojowa całej UE w większym niż dotychczas stopniu będzie nakierowana na redukcję ubóstwa w krajach rozwijających się, dysponując do realizacji tego celu całym wzmocnionym instrumentarium środków wykraczających poza tradycyjne instrumenty pomocy rozwojowej. According to the Lisbon Treaty, the EU, while carrying out external activities, will among other things strive to; support lasting economic and social development and the development of natural environment protection of developing countries and as its supreme objective adopting the eradication of poverty. Zgodnie z Traktatem Lizbońskim, UE, realizując działania zewnętrzne, będzie dążyć m.in. do „wspierania trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa”. It signifies that efforts to increase the standard of living in the poorer countries will be treated as one of the objectives of the entire international activity of the Union, not only its development policy. Oznacza to, że dążenie do podniesienia poziomu życia w krajach uboższych będzie traktowane jako jeden z celów całej działalności międzynarodowej Unii, a nie tylko jej polityki rozwojowej. At the same time, the Lisbon Treaty (in article 208 of the Treaty on the Functioning of the European Union – TFEU) introduces a single objective of development cooperation policy to the primary law of the Union, this being the reduction, and, in the long term, the eradication of poverty. Jest nim „zmniejszenie, a docelowo, likwidacja ubóstwa”. At the same time, the Lisbon Treaty (in article 208 of the Treaty on the Functioning of the European Union – TFEU) introduces a single objective of development cooperation policy to the primary law of the Union, this being the reduction, and, in the long term, the eradication of poverty. Jednocześnie Traktat Lizboński (w art. 208 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE) wprowadza do prawa pierwotnego Unii jeden cel unijnej polityki współpracy rozwojowej. It will entail a more direct reference of all the EU aid programmes (especially the programmes of the new Member States) to the fight against poverty in the world. Pociągać to za sobą będzie konieczność bardziej bezpośredniego odniesienia się wszystkich programów pomocowych Unii Europejskiej (a zwłaszcza programów nowych państw członkowskich) do zwalczania biedy na świecie. However, there are worries that under the new Treaty, development assistance is more used to pursuing the short term political objectives of external action. Wyrażane są jednak także obawy, że efektem wejścia tego traktatu w życie będzie częstsze wykorzystywanie pomocy rozwojowej do realizacji krótkoterminowych celów i interesów politycznych w obszarze stosunków zewnętrznych. 3. The European External Action Service (EEAS), created through the Lisbon Treaty, will have a considerable influence on development cooperation, not in the least as it will be involved in the allocation and programming of development assistance. 3. Powstała na mocy Traktatu z Lizbony Europejska Służba Działań Zewnętrznych (EEAS ) będzie miała istotny wpływ na współpracę rozwojową Unii, także dlatego, że będzie zaangażowana w programowanie i alokację środków finansowych. 4. An important modification introduced by the Lisbon Treaty is that of provisions concerning the complementarity and coordination of EU development policy. 4. Istotna jest wprowadzona przez Traktat z Lizbony zmiana postanowień dotyczących komplementarności i koordynacji polityki rozwojowej UE. According to previous treaties’ provisions, complementarity had a uni-directional character: it signified that the task of the Community’s development policy was to complement the development policies of the Member States. Zgodnie z dotychczasowymi postanowieniami traktatowymi, komplementarność miała charakter jednokierunkowy: oznaczało to, że polityka rozwojowa Wspólnoty miała za zadanie uzupełniać polityki rozwojowe państw członkowskich. According to the provisions of the Lisbon Treaty (article 208 of TFEU) the Union’s development cooperation policy and that of the Member States complement and reinforce each other. Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony (art. 208 TFUE), „polityka Unii i polityki państw członkowskich w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju uzupełniają się i wzmacniają wzajemnie”. At the same time, according to the new article 210 of TFEU in order to promote the complementarity and efficiency of their action, the Union and the Member States shall coordinate their policies on development cooperation and shall consult each other on their aid programmes, including in international organisations and during international conferences…. Równocześnie, zgodnie z nowym art. 210 TFUE, przyjęto, że „dążąc do zwiększenia komplementarności i efektywności swoich działań, Unia i państwa członkowskie koordynują swoje polityki w zakresie współpracy rozwojowej i konsultują się wzajemnie odnośnie do programów pomocy, także na forum organizacji międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych”. Such reinforcement of the Treaty’s provisions may have positive influences on the further harmonisation of development cooperation policies of the EU and the Member States. Tego typu wzmocnienie postanowień traktatowych może mieć pozytywny wpływ na dalszą harmonizację polityk w zakresie współpracy rozwojowej UE i państw członkowskich. 5. The conditions for the Presidency of the Council of the European Union in the scope of cooperation for development will change. 5. Zmienią się uwarunkowania prezydencji w Radzie UE w obszarze współpracy na rzecz rozwoju. The basic modification is the introduction of an 18 months’ joint Presidency of 3 states in the Council. Zasadniczym novum jest wprowadzenie 18-miesięcznej zbiorowej prezydencji 3 państw w Radzie UE. In practice, it signifies a prolongation of the influence of a given Member State on the Presidency above the pre-Lisbon six month period when it exercises this role. Oznacza to de facto wydłużenie wpływu danego państwa członkowskiego na prezydencję poza półroczny okres wypełniania tej funkcji. At the same time, some competencies related to international development cooperation, as well as to the management of EU development assistance, will be taken over by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, the officers of the High Representative and diplomats as members of the European External Action Service. Jednocześnie część kompetencji związanych ze współpracą międzynarodową w zakresie rozwoju, jak też z zarządzaniem pomocą rozwojową UE przejmie Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, urzędnicy Wysokiego Przedstawiciela oraz dyplomaci wchodzący w skład Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. 6. The reinforcement of the role of national parliaments and of the European Parliament. 6. Wzmocnienie Parlamentu Europejskiego. This implies that the role of the EP will increase in some 40 key areas including: trade, migration, investment, etc. Co-decision between the Council and the EP will be the standard legislative procedure. Rola Parlamentu Europejskiego wzrośnie w około 40 kluczowych dziedzinach, włączając w to migracje, handel i inwestycje. This implies that the role of the EP will increase in some 40 key areas including: trade, migration, investment, etc. Co-decision between the Council and the EP will be the standard legislative procedure. Współdecydowanie między Radą a Parlamentem stanie się standardową procedurą legislacyjną. For development cooperation sensu stricto this will not change a lot, but it might have an influence on the larger policy coherence for development debates due to the fact that the EP will have a say over the budget of the EEAS. Nie będzie to miało dużego wpływu na współpracę rozwojową sensu stricto, ale może mieć znaczenie z punktu widzenia spójności innych polityk z polityką rozwojową. For development cooperation sensu stricto this will not change a lot, but it might have an influence on the larger policy coherence for development debates due to the fact that the EP will have a say over the budget of the EEAS. PE będzie też współdecydował o budżecie EEAS . The EP also has a certain tradition of being “development friendly” which in theory means that a strengthened EP could better defend the interest of the developing world. Ocenia się, że wzmocnienie Parlamentu Europejskiego, który miał tradycję sprzyjania krajom rozwijającym się, może być korzystne dla polityki rozwojowej UE. However, it should also be noted that the new Lisbon Treaty could also add to the complexity of the institutional system since the EP has the power to delay legislation over a longer period of time – or to block it. Zarazem jednak przekazanie Parlamentowi większych możliwości w zakresie opóźniania lub blokowania inicjatyw legislacyjnych może skomplikować unijny system pomocowy. 2. The geographical scope of the EU and Member States assistance The historical outline gives an understanding of the EU’s importance in global development cooperation, as well as answering the question of why the European Union is so active in transferring development assistance to practically all corners of the developing world. 2. Zasięg geograficzny oddziaływania pomocowego UE i państw członkowskich Nakreślony powyżej rys historyczny pozwala zrozumieć znaczenia UE w globalnej współpracy rozwojowej i odpowiedzieć na pytanie, dlaczego Unia Europejska jest tak aktywna w przekazywaniu pomocy rozwojowej w praktycznie wszystkich zakątkach rozwijającego się świata. It results from the individual aid actions of the members of the Community (the number of which increased from 6 in 1958 to 27 in 2007) and from the parallel assistance activity of the European Commission, reflecting a gradual extension of the EC/EU’s development programme. Wynika to oczywiście z indywidualnej działalności pomocowej członków Wspólnoty (których liczba wzrastała z 6 w 1958 r. do 27 w 2010 r.) oraz z równoległej aktywności pomocowej Komisji Europejskiej, a więc ze stopniowej rozbudowy programu pomocowego WE/UE. At present, each of the 27 EU Member States is carrying out policies of assistance to developing countries, to a larger or lesser extent. W chwili obecnej każde z 27 państw członkowskich UE w mniejszym lub większym stopniu prowadzi politykę pomocową wobec krajów rozwijających się. What is more, depending on the size of the country, its historic experiences and current political and economic potential, the policies are extremely diverse, also in terms of who are the main recipients of bilateral assistance. Co więcej, wielkość kraju, doświadczenia historyczne i aktualny potencjał polityczny i gospodarczy sprawiają, że polityki te są niezwykle zróżnicowane, także jeśli chodzi o głównych biorców pomocy bilateralnej. The large diversity in EU Member States’ assistance priorities may also be seen as a positive element. Duże zróżnicowanie priorytetów pomocowych państw członkowskich Unii Europejskiej może być też postrzegane jako cecha pozytywna. If – theoretically – all the EU donors applied the same criteria of aid allocation, the risk of financing the development of the same developing countries, probably those having the best political, economic and institutional indices (the so-called ‘good performers’) would increase, and that could signify the increase of poverty and instability in other countries and regions of the world. Jeśli bowiem – teoretycznie rzecz biorąc – wszyscy donatorzy skupieni w Unii stosowaliby takie same kryteria alokacji środków pomocowych, zdecydowanie wzrosłoby ryzyko finansowania rozwoju tych samych krajów rozwijających się, najprawdopodobniej o najlepszych wskaźnikach politycznych, gospodarczych i instytucjonalnych (tzw. good performers), co mogłoby oznaczać zwiększenie ubóstwa i niestabilności w innych państwach i regionach świata. Already today, the problem of the so-called ‘aid darlings’, i.e. countries preferred by donors and therefore suffering an excess of development assistance, and ‘aid orphans’, i.e. difficult states, avoided by the community of donors, is one of the most important items on the development agenda of the European Union institutions. Już dziś problem tzw. aid darlings, a więc krajów preferowanych przez donatorów i w związku z tym niekiedy cierpiących nawet na nadmiar pomocy rozwojowej oraz aid orphans, czyli państw trudnych, omijanych przez społeczność pomocowdawców, jest jednym z ważniejszych punktów w agendzie rozwojowej instytucji Unii Europejskiej. It is worth underlining again that, due to the number and diversity of the Union’s development policies, European aid reaches practically all the corners of the developing world and covers all the spheres of economic and social development – although not all the spheres and directions are supported to the same extent. Warto też podkreślić, że wielość i zróżnicowanie polityk rozwojowych Unii sprawia, iż europejska pomoc dociera praktycznie do wszystkich zakątków rozwijającego się świata i obejmuje wszystkie dziedziny rozwoju gospodarczego i społecznego, choć nie wszystkie obszary i kierunki są wspierane w takim samym stopniu (podstawowe cechy systemów pomocowych poszczególnych państw członkowskich UE zawarte zostały w części III opracowania). The basic characteristics of the assistance systems of individual EU Member States are contained in Part III of this Report. Warto też podkreślić, że wielość i zróżnicowanie polityk rozwojowych Unii sprawia, iż europejska pomoc dociera praktycznie do wszystkich zakątków rozwijającego się świata i obejmuje wszystkie dziedziny rozwoju gospodarczego i społecznego, choć nie wszystkie obszary i kierunki są wspierane w takim samym stopniu (podstawowe cechy systemów pomocowych poszczególnych państw członkowskich UE zawarte zostały w części III opracowania). On the other hand, the development of the Community assistance programme – geographical as well as sector-wide – was at the beginning enhanced by subsequent agreements concluded by the EC (or earlier – by EEC) and key developing countries. Z kolei rozwój wspólnotowego programu pomocowego, zarówno geograficzny, jak i sektorowy, stymulowany był w pierwszym okresie kolejnymi porozumieniami podpisywanymi przez WE (lub wcześniej – przez EWG) z państwami rozwijającymi się. In 1963, the first Yaoundé Convention was signed, associating eighteen African countries with the EEC. W 1963 r. podpisano pierwszą konwencję z Yaoundé o stowarzyszeniu 18 państw afrykańskich z EWG, którą przedłużono w 1968 r. This was enhanced and continued in 1968. W 1963 r. podpisano pierwszą konwencję z Yaoundé o stowarzyszeniu 18 państw afrykańskich z EWG, którą przedłużono w 1968 r. Since 1975, i.e. from the moment of signing the first Lomé Convention, the main partners and recipients of the EEC’s aid were states in Africa, Caribbean and Pacific, the ACP countries. Od 1975 r., a więc od momentu podpisania pierwszej Konwencji z Lomé, głównym partnerem i biorcą pomocy EWG były kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku, czyli tzw. państwa AKP. During the last three decades – mainly as a result of the integration of new Member States within the Community (Spain, Portugal, Greece, then Austria, Scandinavian countries, and finally Central European states) – the EC/EU assistance has covered practically all regions of the developing world, and also states in the period of transformation in Central Europe and the Commonwealth of Independent States. W ciągu ostatnich trzech dekad – także na skutek integracji z Unią nowych członków (Hiszpanii, Portugalii, Grecji, następnie Austrii, państw skandynawskich, wreszcie środkowoeuropejskich) – pomoc WE/UE objęła de facto wszystkie regiony rozwijającego się świata, również kraje w okresie transformacji w Europie Wschodniej/Wspólnocie Niepodległych Państw (WNP). At the same time, it signified a certain marginalisation of the Africa, Caribbean and Pacific (ACP) states, which – although they have special relations with the EU, at present regulated by the Cotonou Agreement of 2000 – have seen their share in the EU market decrease and their role in the global trade become more and more marginal. Oznacza to jednocześnie pewną marginalizację krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), które – choć mają specjalne związki z UE, obecnie regulowane przez Układ o Partnerstwie z Kotonu z 2000 r. – odnotowują coraz mniejszy udział w rynku UE, a ich rola w światowym handlu staje się coraz bardziej marginalna. In spite of considerable aid levels, Cotonou, as the most generous North-South partnership, unfortunately did not succeed in increasing the market share for the ACP countries. Mimo dużych środków pomocowych przewidzianych w Układzie z Kotonu, najbardziej obszernym programie wsparcia Północ–Południe, nie udało się niestety zwiększyć udziału tych krajów w handlu zagranicznym UE. This problem partly stems from the slow process in concluding Economic Partnership Agreements (EPAs) with most ACP countries. Wynika to między innymi z niezadowalającego tempa negocjacji Układów o Partnerstwie Gospodarczym z większością państw AKP. Drawing 2 presents (in form of a map) the main recipients of EU and its Member States’ aid. Rysunek 2 przedstawia (w postaci mapki) głównych biorców pomocy rozwojowej UE i państw członkowskich. It is worth noting that among the 10 largest recipients of the Union’s ODA there are not only the poorest countries (Mozambique, Ethiopia, Tanzania, Bangladesh), but also countries located near the EU’s borders (Turkey, Morocco), and states occupying space on the EU’s political (Iraq, Afghanistan) or economic (China, India) agendas. Warto zwrócić uwagę, że wśród 10 największych odbiorców unijnej ODA są nie tylko kraje ewidentnie najbiedniejsze (Mozambik, Etiopia, Tanzania, Bangladesz), ale też państwa położone blisko granic UE (Turcja, Maroko), a także państwa zajmujące dużo miejsca w agendzie politycznej (Irak, Afganistan) bądź gospodarczej (Chiny, Indie) Unii Europejskiej. If one compares the recipients of the entire EU (including Member States’) assistance with the recipients of funds that reach them only through Community channels, it is not difficult to notice that the geographical scope of EU assistance is smaller and more focused on the African countries. Porównując z kolei biorców pomocy całej UE (a więc też państw członkowskich) z odbiorcami wsparcia jedynie tej części funduszy, która dociera kanałem wspólnotowym nietrudno zwrócić uwagę, że zakres geograficzny pomocy wspólnotowej jest węższy i bardziej skupiony na krajach afrykańskich. Among the 20 top recipients of aid delivered through the Union’s channels there are only a few states from other regions of the so-called Global South (Asia or Latin America) or countries in the period of transformation – former Eastern Europe communist states, Central Asia or the Balkan region. Wśród 20 głównych biorców pomocy rozwojowej przekazywanej kanałem unijnym w zasadzie na palcach jednej ręki można policzyć kraje z pozostałych regionów tzw. Globalnego Południa (Azji i Ameryki Łacińskiej) czy też państwa w okresie transformacji – dawne kraje komunistyczne Europy Wschodniej, Bałkanów czy Azji Środkowej. European assistance reaches those regions mainly through the assistance programmes of EU Member States. Do tych regionów europejska pomoc dociera przede wszystkim za pośrednictwem programów pomocowych państw członkowskich Unii. However, this does not mean that for the EU Member States African countries are less important. Nie znaczy to jednak, że dla unijnych państw członkowskich kontynent afrykański jest mniej ważny jako biorca pomocy. The proof could be the 2005 Council decision to transfer half of all additional ODA, committed by the EU between 2010 and 2015, to support the development of African countries. Świadczą o tym chociażby decyzje Rady UE z 2005 r. o przeznaczeniu połowy nowo alokowanych (w perspektywie 2010 i 2015 r.) na ODA środków finansowych na pomoc dla Afryki Subsaharyjskiej. 3. Financing the European Union’s development assistance For years, international development cooperation has struggled with the problem of funds being inadequate to meet needs. 3. Finansowanie pomocy rozwojowej Unii Europejskiej Międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju od lat boryka się z problemem nieadekwatnych do potrzeb środków finansowych. The financial requirements of developing countries are often much greater than the amount of financial means their governments may mobilise from both internal (taxes, duties, etc.) and external sources. Potrzeby finansowe krajów rozwijających się są bowiem często zdecydowanie większe niż wielkość funduszy, jaką rządy tych krajów mogą zmobilizować, zarówno ze źródeł wewnętrznych (podatki, cła itp.), jak i zewnętrznych. Due to the global financial crisis, most countries of the South have problems in getting money on international markets. W warunkach wciąż trwającego kryzysu gospodarczego, wiele krajów Południa ma zwłaszcza problemy z pozyskaniem funduszy na rynkach międzynarodowych. In this context, Official Development Assistance enacts still an important role in financing social, economic or infrastructural projects in many developing countries. Z powyższych względów Oficjalna Pomoc Rozwojowa wciąż odgrywa istotną rolę w finansowaniu potrzeb gospodarczych, społecznych czy infrastrukturalnych wielu państw rozwijających się. It is considered as an additional way of financing that – if well used in appropriate macroeconomic and institutional set-up – may stimulate growth and supplement partner countries’ own development activities. Jest to dodatkowe źródło finansowania rozwoju, które – o ile zostanie właściwie wykorzystane, w sprzyjającym otoczeniu politycznym, gospodarczym i instytucjonalnym – może stymulować rozwój i uzupełniać własne działania krajów partnerskich. But the long standing agreement that developed countries assign 0.7% of their GNI to ODA, formulated four decades ago, has only been realised by a few developed countries. Jednak postulat, aby kraje rozwinięte przeznaczały na ODA 0,7% PKB, sformułowany cztery dekady temu, do dziś jest realizowany tylko przez kilka krajów rozwiniętych. The European Union as a whole intends to achieve this goal only in 2015 – but there is no guarantee that this plan will be successful. Unia Europejska jako całość planuje osiągnąć ten cel dopiero w 2015 r., i nie ma pewności, że zamierzenie to zostanie zrealizowane. At the same time, going into the second decade of the 21st century, the issue of financing for development must be considered in the context of struggling out of the global economic crisis, having caused a slowdown of economies and budget problems for the main donors, as well as that of increasing demand for financing for climate change related actions. Jednocześnie, u progu drugiej dekady XXI w., zagadnienie finansowania rozwoju musi być rozpatrywane w kontekście mozolnego wychodzenia z ogólnoświatowego kryzysu gospodarczego, w tym osłabionej dynamiki gospodarczej i problemów budżetowych głównych donatorów, oraz rosnących potrzeb w zakresie finansowania walki ze zmianami klimatycznymi. Furthermore, in the next few years a lot of developing countries, and mainly the poorest ones, will still have to cope with economic and social problems provoked by three subsequent crises (food, fuel and financial crises); and therefore their demand for development assistance will probably be greater than before. Z drugiej strony, w najbliższych latach wiele krajów rozwijających się, przede wszystkim najbiedniejszych, będzie wciąż borykać się z problemami gospodarczymi i społecznymi spowodowanymi przez trzy następujące po sobie kryzysy (kryzys żywnościowy, paliwowy i finansowy), w związku z czym ich zapotrzebowanie na pomoc rozwojową będzie najpewniej większe niż dotychczas. As mentioned above, the European Union (although in develop terms counted only as 15 Member States – members of the OECD’s Development Assistance Committee) is the largest world club of donors. Jak już wspomniano, Unia Europejska (choć liczona tylko jako 15 państw członkowskich – członków Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD) jest największym światowym klubem donatorów. Its share in the ODA volume amounted to over 56% in 2009. Jej udział w globalnym wolumenie ODA wynosił w 2009 r. ponad 56%. In the same year, the European Union assigned USD 67.13 billion for Official Development Assistance (ODA). W 2009 r. UE przekazała na Oficjalną Pomoc Rozwojową (ODA) 67,13 mld dolarów. At the same time, the ratio of Official Development Assistance to the joint GNI of EU members amounted to only 0.44%. Jednocześnie stosunek Oficjalnej Pomocy Rozwojowej do łącznego PKB członków UE wyniósł 0,44%. The two maps below show the differences between the EU Member States in terms of their share in the Union’s funds transferred for assistance to developing countries. Dwie poniższe mapki ukazują zróżnicowanie państw członkowskich UE pod względem ich udziału w finansowaniu przez Unię pomocy dla krajów rozwijających się. The first map (drawing 4) refers to the assistance expressed in absolute values and the second map (drawing 5) – to the share of the assistance in the donor’s GNI. Mapka pierwsza (rys. 4) odnosi się do pomocy wyrażonej w wartościach bezwzględnych, zaś druga (rys. 5) – do udziału pomocy w PKB donatora. With regard to the amount of development assistance, we can observe two phenomena. W zakresie wielkości pomocy rozwojowej zaobserwować można dwa zjawiska. Firstly, a gradual increase committed by the Union as a whole in global development financing in the last decade. Pierwsze to stopniowy wzrost zaangażowania Unii jako całości w finansowanie rozwoju globalnego w ciągu ostatniej dekady. Since 2000, the Union has managed to double the assistance for developing countries. Od 2000 r. UE udało się podwoić pomoc dla krajów rozwijających się. Secondly, there are still large disparities between the older members of the Union and their ODA contributions, and the states that have joined the Community in 2004 and 2007, although this disparity will diminish with time. Drugim zjawiskiem są wciąż duże dysproporcje pomiędzy dotychczasowymi członkami Unii a krajami, które wstąpiły do Wspólnoty w 2004 r. i w 2007 r., choć ta dysproporcja będzie się z czasem stopniowo zacierać. From 2004 it was however significant. W punkcie startu była jednak znacząca; zgodnie z danymi, które zostały opublikowane w Atlasie donatorów UE, w 2004 r. (a więc w roku rozszerzenia UE) statystyczny Luksemburczyk przekazał na ODA 524 dolarów, statystyczny Duńczyk 377 dolarów, statystyczny Szwed 302 dolary, statystyczny Holender 258 dolarów, zaś statystyczny Irlandczyk 152 dolary. According to the data published in the EU Donor Atlas, in 2004 (which is the year of the EU’s enlargement), an average citizen of Luxembourg transferred in ODA USD 524, an average citizen of Denmark – USD 377, an average Swede – USD 302, an average Dutch – USD 258, and an average Irish – USD 152. W punkcie startu była jednak znacząca; zgodnie z danymi, które zostały opublikowane w Atlasie donatorów UE, w 2004 r. (a więc w roku rozszerzenia UE) statystyczny Luksemburczyk przekazał na ODA 524 dolarów, statystyczny Duńczyk 377 dolarów, statystyczny Szwed 302 dolary, statystyczny Holender 258 dolarów, zaś statystyczny Irlandczyk 152 dolary. On the other hand, from the same measure an average Pole supported the inhabitants of developing countries with an amount of USD 3. Z kolei statystyczny Polak wsparł mieszkańców krajów rozwijających się kwotą 3 dolarów, tyle samo statystyczny Litwin, niewiele więcej statystyczny Łotysz (4 dolary) i Estończyk (4 dolary) oraz Słowak (5 dolarów). Similar to an average Lithuanian, not much more than a statistical Latvian at USD 4, an Estonian (USD 4) and a Slovak (USD 5). Z kolei statystyczny Polak wsparł mieszkańców krajów rozwijających się kwotą 3 dolarów, tyle samo statystyczny Litwin, niewiele więcej statystyczny Łotysz (4 dolary) i Estończyk (4 dolary) oraz Słowak (5 dolarów). Detailed data concerning development assistance from the individual EU members in the last period are presented in table 1. Dokładane dane dotyczące pomocy rozwojowej poszczególnych członków UE w ostatnim okresie zawarte są w tabeli 1. Generally speaking, within the EU there are still important differences between the European Union Member States in terms of involvement in assistance to developing states. Generalnie rzecz ujmując, w UE mamy zatem wciąż do czynienia z bardzo dużym zróżnicowaniem państw członkowskich Unii Europejskiej, jeśli chodzi o zaangażowanie finansowe w pomoc dla państw słabiej rozwiniętych. It is in this context that we should see the issue of the new financial commitments of the European Union regarding the increase of ODA funds and the problem of a relative equal distribution of the resulting charges between the Member States (the so-called ‘equal burden sharing’). W tym kontekście trzeba widzieć kwestię nowych zobowiązań finansowych Unii Europejskiej w zakresie wzrostu funduszy na ODA oraz problem względnie równego podziału obciążeń z tego tytułu pomiędzy państwa członkowskie (tzw. equal burden sharing), co jest jednym z zasadniczych postulatów Komisji Europejskiej. This is one of the basic postulates of the European Commission. W tym kontekście trzeba widzieć kwestię nowych zobowiązań finansowych Unii Europejskiej w zakresie wzrostu funduszy na ODA oraz problem względnie równego podziału obciążeń z tego tytułu pomiędzy państwa członkowskie (tzw. equal burden sharing), co jest jednym z zasadniczych postulatów Komisji Europejskiej. In 2005, it proposed that Member States adopt ambitious levels of ODA: GNI ratio: 0.51% by 2010 and 0.7% by 2015. Ta ostatnia zaproponowała w 2005 r. państwom członkowskim przyjęcie ambitnych pułapów dotyczących stosunku ODA do PKB: 0,51% do 2010 r. oraz 0,7% do 2015 r. With regards to the new Member States, these levels were lowered to: respectively, 0.17% and 0.33%. W odniesieniu do nowych państw członkowskich pułapy te zostały złagodzone do poziomu odpowiednio 0,17% oraz 0,33%. Collectively, the EU is supposed to achieve 0.56% of the ODA/GNI in 2010 and 0.7% in 2015. Kolektywnie UE ma osiągnąć 0,56% Oda /PKB w 2010 r. i 0,7% w 2015 r. Those propositions were accepted by the Union members during a meeting of the General Affairs and External Relations Council (GAERC) in May 2005. Propozycje te zostały zaakceptowane przez członków Unii podczas posiedzenia Rady do spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GAERC) w maju 2005 r. It is worth underlining that no effort is required from those Member States that currently exceed the level of 0.7% of ODA/GNI (Sweden, Luxembourg, Denmark and Netherlands). Warto podkreślić, że żadnego wysiłku nie będą za to musiały dokonywać te państwa członkowskie, które już obecnie przekraczają próg 0,7% ODA/PKB (Szwecja, Luksemburg, Dania i Holandia). However, they have to maintain the assistance at the current level. Muszą jednak utrzymać pomoc na aktualnym poziomie. The goal of these aforementioned activities is to gradually equalise the charges for foreign assistance between the Member States, and should be accompanied also by a gradual equalisation of living standards in the enlarged European Union itself. Powyższe działania mają na celu stopniowe wyrównywanie obciążeń z tytułu pomocy dla zagranicy pomiędzy państwami członkowskimi, co powinno iść w parze także ze stopniowym wyrównywaniem się poziomu życia w samej rozszerzonej Unii Europejskiej. The global financial and economic crisis may also have an impact on the volume of EU development assistance in years to come. Niebagatelny wpływ na wielkość pomocy rozwojowej Unii Europejskiej w najbliższych latach może też mieć globalny kryzys finansowy. Because of the crisis, the Member States’ governments will be under great pressure to cut expenditure on meeting objectives that are not nationally strategic, ie not very close to the hearts of the European societies. W jego konsekwencji rządy państw członkowskich znajdą się pod silną presją ograniczania wydatków na cele niezwiązane z kwestiami priorytetowymi dla społeczeństw UE. One may then expect a decrease in EU ODA at the point when the implications of the global crisis are translated into Member States’ budgets. Należy spodziewać się zatem spadku wielkości pomocy rozwojowej w momencie, w którym efekty kryzysu gospodarczego i finansowego w pełni przełożą się na budżety narodowe. This is the main risk for the implementation of EU commitments on increasing development assistance towards the 2015 perspective. Zagrożone są też więc zobowiązania UE w zakresie relacji ODA do PKB w perspektywie 2015 r. Nevertheless, there are countries where the resources for ODA are considered as a top priority even in times of crisis. Jednak w Unii Europejskiej są kraje, które wydatki na pomoc rozwojową traktują priorytetowo. For example, the new UK coalition government has drastically cut public spending in most areas (police by 19%, education by 6%, defence by 4.5%), leaving just four exceptions – including development assistance and climate change. Tymczasem do wyjątków zaliczono cztery obszary, w tym – pomoc rozwojową i przeciwdziałanie zmianie klimatu. For example, the new UK coalition government has drastically cut public spending in most areas (police by 19%, education by 6%, defence by 4.5%), leaving just four exceptions – including development assistance and climate change. Przykładowo rząd brytyjski ogłosił w końcu 2010 r. drastyczne cięcia budżetowe, w efekcie których zredukowane zostały m.in. nakłady na policję (o 19%), edukację (o 6%) i obronę (o 4,5%). Indeed, the British ODA is to be increased by almost 36%, to reach the 0.7% ODA/GNI ratio by 2013. Brytyjska ODA ma wzrosnąć o prawie 36%, aby kraj ten osiągnął 0,7% PKB na pomoc już w 2013 r. Unfortunately Poland, which allocated 0.08% of GNI for development assistance to foreign countries in 2009, belongs to a group of the least generous states within the European Union. Polska, która w 2009 r. przeznaczyła na pomoc rozwojową dla zagranicy 0,08% PKB, należy niestety w Unii Europejskiej do krajów najmniej hojnych w tym zakresie. We should remember that this index would be lowered by half if a part of our membership fee, paid automatically to the EU budget, was not credited to Polish assistance. Warto też pamiętać, że wskaźnik ten byłby o połowę niższy, gdyby na poczet polskiej pomocy nie zaliczano części naszej składki członkowskiej wpłacanej automatycznie do budżetu UE. The perspectives of our country fulfilling the commitments undertaken in 2005 and achieving in 2010 a level of international development financing equal to 0.17% of GNI seems unrealistic, not only due to the relatively quick increase of economic growth, but mainly due to the lack of will to increase bilateral assistance (the appropriate special purpose reserve of the Ministry of Foreign Affairs in subsequent state budgets has not significantly exceeded the amount of PLN 100 million for the last several years). Perspektywy wywiązania się przez nasz kraj z podjętych w 2005 r. zobowiązań i osiągnięcia w 2010 r. poziomu finansowania rozwoju międzynarodowego w wysokości 0,17% PKB wydają się mało realne, nie tylko z racji stosunkowo szybkiego wzrostu gospodarczego, ale przede wszystkim z racji braku woli zwiększenia pomocy bilateralnej (stosowna rezerwa celowa MSZ w kolejnych budżetach państwa od kilku lat nie przekracza znacząco kwoty 100 mln złotych). We should also add that in May 2005 the EU committed itself to increase the financial assistance for Sub-Saharan Africa and to allocate collectively at least 50% of new resources – by which the Union’s development assistance will be increased by 2015 – for support to this region, while fully respecting the priorities of different EU members in the scope of development assistance. Na marginesie należy dodać, że w maju 2005 r. UE zobowiązała się do zwiększenia pomocy finansowej dla Afryki Subsaharyjskiej i do przeznaczania na wsparcie dla tego regionu zbiorowo co najmniej 50% nowych środków, o które pomoc rozwojowa Unii będzie zwiększona w perspektywie 2015 r., przy jednoczesnym całkowitym respektowaniu priorytetów poszczególnych członków UE w zakresie pomoc rozwojowej. In reference to EU development assistance, two issues are worth noting. Mówiąc o pomocy rozwojowej UE, warto zwrócić uwagę na dwie dodatkowe kwestie. Firstly, the Official Development Aid of EU Member States is transferred mainly through bilateral channels, and therefore directly to the developing countries (without the intermediary of different international institutions). Po pierwsze, Oficjalna Pomoc Rozwojowa państw członkowskich UE jest w większości przekazywana kanałem dwustronnym, a więc bezpośrednio państwom rozwijającym się (bez pośrednictwa różnego rodzaju instytucji międzynarodowych). Generally, in the EU as well as in the entire community of donors, the proportions of 1/3 (multilateral assistance) to 2/3 (bilateral assistance) are preserved. Generalnie, tak w UE, jak i w całej wspólnocie donatorów, zachowane są proporcje 1/3 (pomoc wielostronna) do 2/3 (pomoc dwustronna). The higher share of multilateral assistance in the totality of the ODA appears in those countries that – for different reasons – have difficulties in granting aid directly to the partner countries, including some of the new Member States (see the drawing 6). Większym udziałem pomocy wielostronnej w całości ODA cechują się głównie te kraje, które – z różnych względów – mają trudności z udzielaniem pomocy bezpośrednio krajom partnerskim, w tym część nowych krajów członkowskich (patrz rys. 6). The advantages and disadvantages of both types of assistance are included in box 4. Wady i zalety obu rodzajów pomocy ujęte są w ramce 4. EU development assistance is largely provided as untied aid. Pomoc rozwojowa UE w zdecydowanej większości ma charakter niewiązany. It means that the transfer of development assistance in the case of the majority of European states is not contingent on the purchase of goods or services in those countries. Oznacza to, że przekazanie pomocy rozwojowej w przypadku większości krajów europejskich nie jest uzależnione od zakupu dóbr czy usług w tymże kraju. This is related to the promotion of untied aid by the European Commission, as well as to a recommendation from the OECD’s Development Assistance Committee of 2001 on ‘untying’ aid for the least developed countries. Związane jest to zarówno z promocją pomocy niewiązanej przez Komisję Europejską, jak też z rekomendacją Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD z 2001 r. dotyczącą niewiązania pomocy dla krajów najmniej rozwiniętych. Box 5. Ramka 5. Tied and untied aid Tied aid is official grants or loans related to the purchases of tangible goods and services limited to the donor state or group of states. Pomoc wiązana i niewiązana Pomoc wiązana to oficjalne darowizny lub pożyczki, które wiążą się z zakupem dóbr rzeczowych i usług ograniczonym do państwa-dawcy lub grupy państw. Untied aid, on the other hand, is characterised by the fact that the purchases of tangible goods and services may be carried out practically in all the countries of the world13. Z kolei pomoc niewiązana charakteryzuje się tym, że zakupy dóbr rzeczowych i usług mogą być dokonywane praktycznie we wszystkich krajach świata14. Aid may also be partly tied in character, meaning that the list of countries where purchases may be secured is limited. Pomoc może mieć też charakter częściowo wiązany, co oznacza, że lista krajów, w których mogą być dokonywane zakupy jest ograniczona. As set out in the definition, the tying of aid cannot be related to debt adjustments or to general budgetary support. Z definicji, wiązanie pomocy nie może dotyczyć oddłużania ani ogólnego wsparcia budżetowego. It has been estimated that tied aid raises the cost of many goods and services by between 15% and 30%. Ocenia się, że pomoc wiązana zwiększa koszt wielu dóbr i usług o 15–30%. Furthermore, tied aid increases the administrative burdens on both recipients and donors, and also tends to favour projects that require capital intensive imports or donor-based technical expertise rather than smaller and more poverty-focused programmes. Ponadto wiązanie pomocy zwiększa koszty administracyjne tak po stronie dawców, jak i biorców, sprzyja też faworyzowaniu projektów i programów, które wymagają kapitałochłonnego importu lub ekspertyz pochodzących z kraju donatora, a nie takich, które mają na celu redukcję ubóstwa. This bias could lead to the provision of goods, technology and advice that may not conform to the priorities and specifications of the recipient country. Tego typu zjawiska prowadzą do dostarczania dóbr, technologii i doradztwa nie do końca zgodnego z priorytetami i specyfiką kraju biorcy. In short, tied aid may be construed as a costly way of subsidizing jobs in donor countries – a form of protectionism that runs counter to the overall OECD commitment to open markets. Wreszcie pomoc wiązana może być traktowana jako forma subsydiowania miejsc pracy w państwach donatorach, a więc jako forma protekcjonizmu, sprzecznego z całościowym dążeniem OECD do otwartych rynków. 4. 4. Effectiveness and coherence of the EU development assistance The effectiveness and coherence of development assistance has for some time been very high on the European Union’s development agenda. Skuteczność i spójność pomocy rozwojowej Unii Europejskiej Od kilku lat działania na rzecz zwiększenia skuteczności i spójności pomocy rozwojowej figurują wysoko w agendzie Unii Europejskiej. These activities are motivated by a series of reasons. Działania te wynikają z szeregu przyczyn. One of them is the rapidly changing international context. Częściowo są rezultatem zmienionego w ostatnich latach kontekstu międzynarodowego. After the adoption of the Millennium Development Goals by the entire international community in 2000, the attention of the donors’ community was focused – more than before – on the issue of aid effectiveness and on the institutional factors that determine it: such as the exchange of information between donors and the coordination of their activities, the harmonisation of procedures, and the emphasis on results, etc. Among these important elements in this process, often called the ‘aid effectiveness agenda’, were the high-level meetings during which a series of important international documents were adopted: Rome Declaration on Harmonisation of 2003, Paris Declaration on Aid Effectiveness of 2005, and Accra Agenda for Action of 2008. Po przyjęciu w 2000 r. przez całą społeczność międzynarodową Milenijnych Celów Rozwoju uwaga społeczności donatorów skupiła się – bardziej niż do tej pory – na zagadnieniu skuteczności pomocy i czynnikach instytucjonalnych ją warunkujących, takich jak wymiana informacji między dawcami i koordynacja ich działań, harmonizacja procedur, nacisk na rezultaty itp. After the adoption of the Millennium Development Goals by the entire international community in 2000, the attention of the donors’ community was focused – more than before – on the issue of aid effectiveness and on the institutional factors that determine it: such as the exchange of information between donors and the coordination of their activities, the harmonisation of procedures, and the emphasis on results, etc. Among these important elements in this process, often called the ‘aid effectiveness agenda’, were the high-level meetings during which a series of important international documents were adopted: Rome Declaration on Harmonisation of 2003, Paris Declaration on Aid Effectiveness of 2005, and Accra Agenda for Action of 2008. Ważnymi etapami tego procesu, określanego często anglojęzycznym terminem aid effectiveness agenda, były spotkania wysokiego szczebla, podczas których przyjmowano ważne międzynarodowe dokumenty: Deklarację Rzymską na temat Harmonizacji Pomocy z 2003 r., Deklarację Paryską na temat Skuteczności Pomocy z 2005 r. i Plan Działania z Akry z 2008 r. Another stage will be the fourth high-level meeting devoted to the issue of aid effectiveness, scheduled for the 2nd half of 2011 in Seoul – during the Polish Presidency of the EU Council. Kolejnym etapem na tej drodze będzie czwarte spotkanie wysokiego szczebla poświęcone zagadnieniu skuteczności pomocy, które odbędzie się w Seulu w drugiej połowie 2011 r. – w trakcie polskiej prezydencji w Radzie UE. The key principles of aid effectiveness resulting from the aforementioned documents are contained in box 6 and in picture 8: Box 6. Kluczowe zasady skuteczności pomocy wynikające z ww. dokumentów, zawarte są w ramce 6 i na rysunku 8. Key principles of aid effectiveness Ownership15. Kluczowe zasady skuteczności pomocy Własność (ownership16). Where developing countries will undertake responsibility for their development policies, development strategies and efforts aimed at the coordination of development activities. Kraje rozwijające się przejmą odpowiedzialność za swoją politykę rozwojową, strategie rozwoju i wysiłek zmierzający do koordynacji działań rozwojowych. Donors will be responsible for supporting developing countries and enabling them to implement the ownership principle through respect of their policy and assistance in reinforcing their institutional capacities. Donatorzy będą odpowiedzialni za wspieranie i umożliwianie krajom rozwijającym się wdrażania zasady własności poprzez respektowanie ich polityki oraz pomoc we wzmocnieniu ich zdolności instytucjonalnych. Alignment. Dostosowanie (alignment). Where donors will transfer the aid based on the institutions, procedures and national development strategies of the partner countries. Donatorzy będą przekazywać pomoc w oparciu o instytucje, procedury i narodowe strategie rozwoju krajów partnerskich. Donors will also draw assistance priorities from the national development strategies of the partner countries instead of imposing their own conditions, priorities and guidelines. Dawcy pomocy będą też czerpać priorytety pomocy z narodowych strategii rozwoju państw partnerskich zamiast narzucać im swoje warunki, priorytety i wytyczne. Harmonisation. Harmonizacja (harmonisation). Where donors will undertake efforts in order to make the aid they transfer harmonised. Donatorzy będą czynić starania, aby przekazywana przez nich pomoc była zharmonizowana. It means common agreements on assistance programming, funds collection and implementation of development programmes on the level of the donors. Oznacza to ustanowienie wspólnych porozumień na poziomie donatorów na temat programowania pomocy, zbierania funduszy oraz wdrażania programów rozwojowych. It concerns, in particular, the partner countries having weak institutional structures. W szczególności dotyczy to krajów partnerskich o słabych możliwościach instytucjonalnych. Managing for results. Zarządzanie na rzecz rezultatów (managing for results). Where donors, as well as partner countries, will manage the funds and improve the decision-making process according to the philosophy of management, focused on achieving the planned results. Zarówno donatorzy, jaki i kraje partnerskie będą zarządzać środkami oraz udoskonalą proces decyzyjny zgodnie z filozofią zarządzania skierowaną na osiągnięcie zaplanowanych rezultatów. Donors shall also support the partner countries in the scope of adoption of uniform mechanisms to monitor the progress of key elements of national development strategies and their implementation. Donatorzy powinni też wesprzeć kraje partnerskie w zakresie przyjęcia jednolitych mechanizmów monitorujących postępy wdrażania kluczowych elementów narodowych strategii rozwoju. Mutual accountability. Wzajemna odpowiedzialność (mutual accountability). Where donors and the partner countries are responsible for achieving the planned development results not only towards their own citizens, but also towards the citizens of their partners. Donatorzy i kraje partnerskie zobowiązują się do odpowiedzialności za osiągnięcie zaplanowanych rezultatów rozwojowych nie tylko wobec własnych obywateli, ale także wobec obywateli ich partnerów. Key EU and Member States commitments on aid effectiveness derive from the Paris Declaration on Aid Effectiveness of March 2005. Podstawowe zobowiązania UE i większości państw członkowskich17 ujęte są w Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy z marca 2005 r. There are indicated in the frame below. Zobowiązania te zawiera ramka poniżej. Box 7. Ramka 7. Selected goals of the Paris Declaration for 2010 add ressed to developed countries 1. Cele Deklaracji Paryskiej na rok 2010 odnoszące się do krajów rozwiniętych 1. Halve the proportion of aid flows to government sector not reported in governments’ budgets (with at least 85% reported on budget). Zmniejszenie o połowę proporcji przepływów pomocowych do sektora rządowego, nie odnotowanego w budżetach (i jednocześnie co najmniej 85% przepływów odnotowanych w budżetach). 2. 2. 50% of technical co-operation flows implemented through co-ordinated programmes consistent with national development strategies. 50% pomocy technicznej ma być wdrażane za pośrednictwem skoordynowanych programów zgodnych z narodowymi strategiami rozwoju krajów partnerskich. 3. 3. 3. Co najmniej 90% donatorów wykorzystuje systemy zarządzania finansami publicznymi (Public Financial Management systems – PFM) krajów partnerskich. All or at least 90% of donors using partner countries’ PFM systems. 3. All or at least 90% of donors using partner countries’ PFM systems. Co najmniej 90% donatorów wykorzystuje systemy zarządzania finansami publicznymi (Public Financial Management systems – PFM) krajów partnerskich. 4. 4. 4. Zredukowanie o co najmniej 1/3 odsetka pomocy kierowanego do sektora publicznego krajów partnerskich nie przekazywanej za pośrednictwem systemów zarządzania finansami publicznymi (Public Financial Management systems – PFM) tych krajów. A one-third reduction in the percentage of aid to the public sector not using partner countries’ PFM systems. Zredukowanie o co najmniej 1/3 odsetka pomocy kierowanego do sektora publicznego krajów partnerskich nie przekazywanej za pośrednictwem systemów zarządzania finansami publicznymi (Public Financial Management systems – PFM) tych krajów. A one-third reduction in the percentage of aid to the public sector not using partner countries’ PFM systems. 4. 5. 5. All or at least 90% of donors using partner countries’ procurement systems. Co najmniej 90% donatorów wykorzystuje systemy zamówień publicznych krajów partnerskich. 6. 6. A one-third reduction in the percentage of aid to the public sector not using partner countries’ procurement systems. Jednocześnie zredukowanie o co najmniej 1/3 odsetka pomocy kierowanego do sektora publicznego krajów partnerskich nie przekazywanej za pośrednictwem systemów zamówień publicznych tych krajów. 7. 7. Reduce by two-thirds the stock of parallel project implementation units (PIUs). Zredukowanie o 2/3 samodzielnych jednostek wdrażających projekty (Project Implementation Units – PIUs). 8. 8. Halve the gap by halving the proportion of aid not disbursed within the fiscal year for which it was scheduled. Zredukowanie o połowę proporcji pomocy nie przekazanej w roku fiskalnym, na który była planowana. 9. 9. Continued progress in the area of aid untying. Stały postęp w zakresie niewiązania pomocy rozwojowej. 10. 10. 40% of donor missions to the field are joint. 66% pomocy rozwojowej jest przekazywane w oparciu o podejście programowe. 11. 11. 66% of country analytic work is joint. 40% misji dawców w krajach rozwijających się ma charakter wspólny (dla kilku dawców). 12. 12. Reduce the proportion of countries without transparent and monitorable performance assessment frameworks by one-third. 66 % pracy analitycznej w danym kraju partnerskim jest wykonywana wspólnie (przez kilku dawców). Source: Paris Declaration on Aid Effectiveness Simultaneously, at the High Level Forum on Aid Effectiveness in Paris in 2005, the EU has committed itself also to: 1. Jednocześnie podczas Forum Wysokiego Szczebla w 2005 r. UE postanowiła nie tylko w pełni wdrożyć postanowienia Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, ale zobowiązała się także do realizacji do 2010 r. dodatkowych zobowiązań, a mianowicie do: • przekazywania pomocy w zakresie budowania zdolności (capacity building) za pośrednictwem skoordynowanych programów; • kierowania 50% pomocy rządowej za pośrednictwem instytucji krajów partnerskich; • unikania tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek wdrażających projekty (PIUs); • zredukowania liczby nieskoordynowanych misji o 50%. Transfer assistance in the area of capacity building through the coordinated programmes. Jednocześnie podczas Forum Wysokiego Szczebla w 2005 r. UE postanowiła nie tylko w pełni wdrożyć postanowienia Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, ale zobowiązała się także do realizacji do 2010 r. dodatkowych zobowiązań, a mianowicie do: • przekazywania pomocy w zakresie budowania zdolności (capacity building) za pośrednictwem skoordynowanych programów; • kierowania 50% pomocy rządowej za pośrednictwem instytucji krajów partnerskich; • unikania tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek wdrażających projekty (PIUs); • zredukowania liczby nieskoordynowanych misji o 50%. 2. Jednocześnie podczas Forum Wysokiego Szczebla w 2005 r. UE postanowiła nie tylko w pełni wdrożyć postanowienia Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, ale zobowiązała się także do realizacji do 2010 r. dodatkowych zobowiązań, a mianowicie do: • przekazywania pomocy w zakresie budowania zdolności (capacity building) za pośrednictwem skoordynowanych programów; • kierowania 50% pomocy rządowej za pośrednictwem instytucji krajów partnerskich; • unikania tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek wdrażających projekty (PIUs); • zredukowania liczby nieskoordynowanych misji o 50%. Channel 50% of government aid through the partner countries’ systems. Jednocześnie podczas Forum Wysokiego Szczebla w 2005 r. UE postanowiła nie tylko w pełni wdrożyć postanowienia Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, ale zobowiązała się także do realizacji do 2010 r. dodatkowych zobowiązań, a mianowicie do: • przekazywania pomocy w zakresie budowania zdolności (capacity building) za pośrednictwem skoordynowanych programów; • kierowania 50% pomocy rządowej za pośrednictwem instytucji krajów partnerskich; • unikania tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek wdrażających projekty (PIUs); • zredukowania liczby nieskoordynowanych misji o 50%. 3. Jednocześnie podczas Forum Wysokiego Szczebla w 2005 r. UE postanowiła nie tylko w pełni wdrożyć postanowienia Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, ale zobowiązała się także do realizacji do 2010 r. dodatkowych zobowiązań, a mianowicie do: • przekazywania pomocy w zakresie budowania zdolności (capacity building) za pośrednictwem skoordynowanych programów; • kierowania 50% pomocy rządowej za pośrednictwem instytucji krajów partnerskich; • unikania tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek wdrażających projekty (PIUs); • zredukowania liczby nieskoordynowanych misji o 50%. Avoid creating new Project Implementation Units (PIUs). Jednocześnie podczas Forum Wysokiego Szczebla w 2005 r. UE postanowiła nie tylko w pełni wdrożyć postanowienia Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, ale zobowiązała się także do realizacji do 2010 r. dodatkowych zobowiązań, a mianowicie do: • przekazywania pomocy w zakresie budowania zdolności (capacity building) za pośrednictwem skoordynowanych programów; • kierowania 50% pomocy rządowej za pośrednictwem instytucji krajów partnerskich; • unikania tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek wdrażających projekty (PIUs); • zredukowania liczby nieskoordynowanych misji o 50%. 4. Jednocześnie podczas Forum Wysokiego Szczebla w 2005 r. UE postanowiła nie tylko w pełni wdrożyć postanowienia Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, ale zobowiązała się także do realizacji do 2010 r. dodatkowych zobowiązań, a mianowicie do: • przekazywania pomocy w zakresie budowania zdolności (capacity building) za pośrednictwem skoordynowanych programów; • kierowania 50% pomocy rządowej za pośrednictwem instytucji krajów partnerskich; • unikania tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek wdrażających projekty (PIUs); • zredukowania liczby nieskoordynowanych misji o 50%. Reduce the number of uncoordinated missions by 50%. Jednocześnie podczas Forum Wysokiego Szczebla w 2005 r. UE postanowiła nie tylko w pełni wdrożyć postanowienia Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, ale zobowiązała się także do realizacji do 2010 r. dodatkowych zobowiązań, a mianowicie do: • przekazywania pomocy w zakresie budowania zdolności (capacity building) za pośrednictwem skoordynowanych programów; • kierowania 50% pomocy rządowej za pośrednictwem instytucji krajów partnerskich; • unikania tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek wdrażających projekty (PIUs); • zredukowania liczby nieskoordynowanych misji o 50%. During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Podczas III Spotkania Wysokiego Szczebla w Akrze we wrześniu 2008 r., nie zarysowano nowych celów, położono jednak nacisk na takie kwestie, jak ścisła współpraca rządów z parlamentami i obywatelami krajów partnerskich w opracowywaniu narodowych strategii rozwoju, budowanie partnerstwa na rzecz rozwoju z nowymi pomocodawcami (krajami o średnich dochodach, funduszami globalnymi, sektorem prywatnym, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego) oraz odpowiedzialność za rezultaty rozwojowe. During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Zaczęto także coraz częściej zadawać sobie pytania typu: czy wszystkie państwa członkowskie muszą być obecne z projektami i programami pomocnymi w każdym, nawet odległym i małym kraju rozwijającym się? During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Do 2010 r. – tak jak to ustalono w Paryżu – ma zostać opracowany mechanizm pozwalający na wzajemny przegląd rezultatów rozwojowych, zaś warunki uzyskania pomocy (ograniczone do niezbędnych) mają bazować na narodowych strategiach rozwoju krajów rozwijających się. During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Dawcy i biorcy mają też usprawnić system wymiany informacji pozwalający na osiąganie i demonstrowanie rezultatów rozwojowych. During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Zachęcono ponadto wszystkich uczestników systemu pomocowego do ścisłej współpracy, w oparciu o zasady uzgodnione w Paryżu w 2005 r. During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Jednocześnie instytucje te będą wykorzystywane w pierwszej kolejności do transferu pomocy dla poszczególnych krajów. During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Uzgodniono, że pomoc techniczna mająca wzmacniać instytucje krajów partnerskich ma być zarządzana wspólnie przez dawców i biorców. During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Uznano, że konieczne jest m.in. poszerzenie dialogu w sprawach rozwojowych w krajach partnerskich poprzez włączenie doń parlamentów, władz samorządowych, organizacji pozarządowych, instytutów badawczych, mediów i sektora prywatnego. During the III High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in September 2008 a new document – The Accra Agenda for Action (AAA) – was adopted. Coraz częściej wychodzono jednocześnie z założenia, że aby zwiększyć skuteczność pomocy UE na rzecz rozwoju, a tym samym oddziaływanie Unii na sprawy globalne, należy dążyć do stopniowego ujednolicania unijnych programów pomocowych, tak aby jak najszybciej i w możliwie jak największej licznie obszarów i sektorów uzyskać efekt synergii, sprzyjający poprawie jakości podejmowanych działań. It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Coraz częściej wychodzono jednocześnie z założenia, że aby zwiększyć skuteczność pomocy UE na rzecz rozwoju, a tym samym oddziaływanie Unii na sprawy globalne, należy dążyć do stopniowego ujednolicania unijnych programów pomocowych, tak aby jak najszybciej i w możliwie jak największej licznie obszarów i sektorów uzyskać efekt synergii, sprzyjający poprawie jakości podejmowanych działań. It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Zaczęto także coraz częściej zadawać sobie pytania typu: czy wszystkie państwa członkowskie muszą być obecne z projektami i programami pomocnymi w każdym, nawet odległym i małym kraju rozwijającym się? It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Do 2010 r. – tak jak to ustalono w Paryżu – ma zostać opracowany mechanizm pozwalający na wzajemny przegląd rezultatów rozwojowych, zaś warunki uzyskania pomocy (ograniczone do niezbędnych) mają bazować na narodowych strategiach rozwoju krajów rozwijających się. It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Dawcy i biorcy mają też usprawnić system wymiany informacji pozwalający na osiąganie i demonstrowanie rezultatów rozwojowych. It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Zachęcono ponadto wszystkich uczestników systemu pomocowego do ścisłej współpracy, w oparciu o zasady uzgodnione w Paryżu w 2005 r. It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Jednocześnie instytucje te będą wykorzystywane w pierwszej kolejności do transferu pomocy dla poszczególnych krajów. It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Uzgodniono, że pomoc techniczna mająca wzmacniać instytucje krajów partnerskich ma być zarządzana wspólnie przez dawców i biorców. It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Uznano, że konieczne jest m.in. poszerzenie dialogu w sprawach rozwojowych w krajach partnerskich poprzez włączenie doń parlamentów, władz samorządowych, organizacji pozarządowych, instytutów badawczych, mediów i sektora prywatnego. It builds on the commitments agreed in the Paris Declaration. Podczas III Spotkania Wysokiego Szczebla w Akrze we wrześniu 2008 r., nie zarysowano nowych celów, położono jednak nacisk na takie kwestie, jak ścisła współpraca rządów z parlamentami i obywatelami krajów partnerskich w opracowywaniu narodowych strategii rozwoju, budowanie partnerstwa na rzecz rozwoju z nowymi pomocodawcami (krajami o średnich dochodach, funduszami globalnymi, sektorem prywatnym, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego) oraz odpowiedzialność za rezultaty rozwojowe. The main commitments made in Accra are the following: Uzgodniono, że pomoc techniczna mająca wzmacniać instytucje krajów partnerskich ma być zarządzana wspólnie przez dawców i biorców. The main commitments made in Accra are the following: Coraz częściej wychodzono jednocześnie z założenia, że aby zwiększyć skuteczność pomocy UE na rzecz rozwoju, a tym samym oddziaływanie Unii na sprawy globalne, należy dążyć do stopniowego ujednolicania unijnych programów pomocowych, tak aby jak najszybciej i w możliwie jak największej licznie obszarów i sektorów uzyskać efekt synergii, sprzyjający poprawie jakości podejmowanych działań. The main commitments made in Accra are the following: Podczas III Spotkania Wysokiego Szczebla w Akrze we wrześniu 2008 r., nie zarysowano nowych celów, położono jednak nacisk na takie kwestie, jak ścisła współpraca rządów z parlamentami i obywatelami krajów partnerskich w opracowywaniu narodowych strategii rozwoju, budowanie partnerstwa na rzecz rozwoju z nowymi pomocodawcami (krajami o średnich dochodach, funduszami globalnymi, sektorem prywatnym, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego) oraz odpowiedzialność za rezultaty rozwojowe. The main commitments made in Accra are the following: Uznano, że konieczne jest m.in. poszerzenie dialogu w sprawach rozwojowych w krajach partnerskich poprzez włączenie doń parlamentów, władz samorządowych, organizacji pozarządowych, instytutów badawczych, mediów i sektora prywatnego. The main commitments made in Accra are the following: Jednocześnie instytucje te będą wykorzystywane w pierwszej kolejności do transferu pomocy dla poszczególnych krajów. The main commitments made in Accra are the following: Zachęcono ponadto wszystkich uczestników systemu pomocowego do ścisłej współpracy, w oparciu o zasady uzgodnione w Paryżu w 2005 r. The main commitments made in Accra are the following: Dawcy i biorcy mają też usprawnić system wymiany informacji pozwalający na osiąganie i demonstrowanie rezultatów rozwojowych. The main commitments made in Accra are the following: Do 2010 r. – tak jak to ustalono w Paryżu – ma zostać opracowany mechanizm pozwalający na wzajemny przegląd rezultatów rozwojowych, zaś warunki uzyskania pomocy (ograniczone do niezbędnych) mają bazować na narodowych strategiach rozwoju krajów rozwijających się. The main commitments made in Accra are the following: Zaczęto także coraz częściej zadawać sobie pytania typu: czy wszystkie państwa członkowskie muszą być obecne z projektami i programami pomocnymi w każdym, nawet odległym i małym kraju rozwijającym się? • Predictability – donors will provide 3-5 year forward information on their planned aid to partner countries. Donatorzy mają wreszcie regularnie informować biorców o planowanych na 3–5 lat do przodu wydatkach na pomoc rozwojową18. • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Uznano, że konieczne jest m.in. poszerzenie dialogu w sprawach rozwojowych w krajach partnerskich poprzez włączenie doń parlamentów, władz samorządowych, organizacji pozarządowych, instytutów badawczych, mediów i sektora prywatnego. • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Zaczęto także coraz częściej zadawać sobie pytania typu: czy wszystkie państwa członkowskie muszą być obecne z projektami i programami pomocnymi w każdym, nawet odległym i małym kraju rozwijającym się? • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Do 2010 r. – tak jak to ustalono w Paryżu – ma zostać opracowany mechanizm pozwalający na wzajemny przegląd rezultatów rozwojowych, zaś warunki uzyskania pomocy (ograniczone do niezbędnych) mają bazować na narodowych strategiach rozwoju krajów rozwijających się. • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Dawcy i biorcy mają też usprawnić system wymiany informacji pozwalający na osiąganie i demonstrowanie rezultatów rozwojowych. • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Zachęcono ponadto wszystkich uczestników systemu pomocowego do ścisłej współpracy, w oparciu o zasady uzgodnione w Paryżu w 2005 r. • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Jednocześnie instytucje te będą wykorzystywane w pierwszej kolejności do transferu pomocy dla poszczególnych krajów. • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Uzgodniono, że pomoc techniczna mająca wzmacniać instytucje krajów partnerskich ma być zarządzana wspólnie przez dawców i biorców. • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Coraz częściej wychodzono jednocześnie z założenia, że aby zwiększyć skuteczność pomocy UE na rzecz rozwoju, a tym samym oddziaływanie Unii na sprawy globalne, należy dążyć do stopniowego ujednolicania unijnych programów pomocowych, tak aby jak najszybciej i w możliwie jak największej licznie obszarów i sektorów uzyskać efekt synergii, sprzyjający poprawie jakości podejmowanych działań. • Country systems – partner country systems will be used to deliver aid as the first option, rather than donor systems. Podczas III Spotkania Wysokiego Szczebla w Akrze we wrześniu 2008 r., nie zarysowano nowych celów, położono jednak nacisk na takie kwestie, jak ścisła współpraca rządów z parlamentami i obywatelami krajów partnerskich w opracowywaniu narodowych strategii rozwoju, budowanie partnerstwa na rzecz rozwoju z nowymi pomocodawcami (krajami o średnich dochodach, funduszami globalnymi, sektorem prywatnym, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego) oraz odpowiedzialność za rezultaty rozwojowe. • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Coraz częściej wychodzono jednocześnie z założenia, że aby zwiększyć skuteczność pomocy UE na rzecz rozwoju, a tym samym oddziaływanie Unii na sprawy globalne, należy dążyć do stopniowego ujednolicania unijnych programów pomocowych, tak aby jak najszybciej i w możliwie jak największej licznie obszarów i sektorów uzyskać efekt synergii, sprzyjający poprawie jakości podejmowanych działań. • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Zaczęto także coraz częściej zadawać sobie pytania typu: czy wszystkie państwa członkowskie muszą być obecne z projektami i programami pomocnymi w każdym, nawet odległym i małym kraju rozwijającym się? • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Do 2010 r. – tak jak to ustalono w Paryżu – ma zostać opracowany mechanizm pozwalający na wzajemny przegląd rezultatów rozwojowych, zaś warunki uzyskania pomocy (ograniczone do niezbędnych) mają bazować na narodowych strategiach rozwoju krajów rozwijających się. • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Dawcy i biorcy mają też usprawnić system wymiany informacji pozwalający na osiąganie i demonstrowanie rezultatów rozwojowych. • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Zachęcono ponadto wszystkich uczestników systemu pomocowego do ścisłej współpracy, w oparciu o zasady uzgodnione w Paryżu w 2005 r. • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Jednocześnie instytucje te będą wykorzystywane w pierwszej kolejności do transferu pomocy dla poszczególnych krajów. • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Uzgodniono, że pomoc techniczna mająca wzmacniać instytucje krajów partnerskich ma być zarządzana wspólnie przez dawców i biorców. • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Uznano, że konieczne jest m.in. poszerzenie dialogu w sprawach rozwojowych w krajach partnerskich poprzez włączenie doń parlamentów, władz samorządowych, organizacji pozarządowych, instytutów badawczych, mediów i sektora prywatnego. • Conditionality – donors will switch from reliance on prescriptive conditions about how and when aid money is spent to conditions based on the developing country’s own development objectives. Podczas III Spotkania Wysokiego Szczebla w Akrze we wrześniu 2008 r., nie zarysowano nowych celów, położono jednak nacisk na takie kwestie, jak ścisła współpraca rządów z parlamentami i obywatelami krajów partnerskich w opracowywaniu narodowych strategii rozwoju, budowanie partnerstwa na rzecz rozwoju z nowymi pomocodawcami (krajami o średnich dochodach, funduszami globalnymi, sektorem prywatnym, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego) oraz odpowiedzialność za rezultaty rozwojowe. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Do 2010 r. – tak jak to ustalono w Paryżu – ma zostać opracowany mechanizm pozwalający na wzajemny przegląd rezultatów rozwojowych, zaś warunki uzyskania pomocy (ograniczone do niezbędnych) mają bazować na narodowych strategiach rozwoju krajów rozwijających się. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Coraz częściej wychodzono jednocześnie z założenia, że aby zwiększyć skuteczność pomocy UE na rzecz rozwoju, a tym samym oddziaływanie Unii na sprawy globalne, należy dążyć do stopniowego ujednolicania unijnych programów pomocowych, tak aby jak najszybciej i w możliwie jak największej licznie obszarów i sektorów uzyskać efekt synergii, sprzyjający poprawie jakości podejmowanych działań. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Podczas III Spotkania Wysokiego Szczebla w Akrze we wrześniu 2008 r., nie zarysowano nowych celów, położono jednak nacisk na takie kwestie, jak ścisła współpraca rządów z parlamentami i obywatelami krajów partnerskich w opracowywaniu narodowych strategii rozwoju, budowanie partnerstwa na rzecz rozwoju z nowymi pomocodawcami (krajami o średnich dochodach, funduszami globalnymi, sektorem prywatnym, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego) oraz odpowiedzialność za rezultaty rozwojowe. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Uznano, że konieczne jest m.in. poszerzenie dialogu w sprawach rozwojowych w krajach partnerskich poprzez włączenie doń parlamentów, władz samorządowych, organizacji pozarządowych, instytutów badawczych, mediów i sektora prywatnego. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Uzgodniono, że pomoc techniczna mająca wzmacniać instytucje krajów partnerskich ma być zarządzana wspólnie przez dawców i biorców. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Jednocześnie instytucje te będą wykorzystywane w pierwszej kolejności do transferu pomocy dla poszczególnych krajów. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Zachęcono ponadto wszystkich uczestników systemu pomocowego do ścisłej współpracy, w oparciu o zasady uzgodnione w Paryżu w 2005 r. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Dawcy i biorcy mają też usprawnić system wymiany informacji pozwalający na osiąganie i demonstrowanie rezultatów rozwojowych. • Untying – donors will relax restrictions that prevent developing countries from buying the goods and services they need from whomever and wherever they can get the best quality at the lowest price. Zaczęto także coraz częściej zadawać sobie pytania typu: czy wszystkie państwa członkowskie muszą być obecne z projektami i programami pomocnymi w każdym, nawet odległym i małym kraju rozwijającym się? Lately, the works of the EU on aid effectiveness have been largely focused on the issue of complementarity and the division of labour. W ostatnim okresie prace UE na rzecz skuteczności pomocy skupiły się w dużym stopniu na kwestii komplementarności i podziału pracy. This has resulted in the adoption of the Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour in Development Policy in May 2007. Ich efektem było przyjęcie Kodeksu Postępowania w zakresie Komplementarności i Podziału Pracy w Polityce Rozwojowej (Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour in Development Policy) w maju 2007 r.19. The Code is voluntary, flexible and should be implemented at the level of the developing country, taking into account its specificity. Kodeks jest dobrowolny, elastyczny i powinien być wdrażany na poziomie kraju rozwijającego się z uwzględnieniem jego specyfiki. Its goal is to organise the relations between the assistance institutions of different EU donors and to rely on the already existing agreements between the donors (such as, for example, joint assistance strategies – JAS). Ma on w założeniu organizować stosunki między instytucjami pomocowymi poszczególnych unijnych dawców oraz opierać się na istniejących już porozumieniach między donatorami (takich jak np. wspólne strategie pomocowe – Joint Assistance Strategies – JAS). At the same time, it is to be open to donors from outside of the EU. Ma być zarazem jednak otwarty na donatorów spoza UE. One of its provisions is that in each of the countries of the South, donors should choose three sectors in which the assistance of a given Member State may be more effective (cheaper or better) than the assistance of other donors. Wynika z niego m.in. konieczność wybrania w każdym kraju Południa trzech sektorów, w których pomoc danego państwa członkowskiego może być skuteczniejsza (tańsza bądź lepsza) niż pomoc innych donatorów. In the remaining sectors, the EU donors should not transfer the assistance directly: if they wish to do so, they should do it through the intermediary of institutions of other donors (the so-called ‘delegated cooperation’), or through the direct transfer of funds to the budget of the recipient state. W pozostałych sektorach unijni donatorzy nie powinni przekazywać pomocy bezpośrednio: jeśli mają taką wolę, powinni czynić to za pośrednictwem instytucji innych donatorów (tzw. współpraca delegowana) lub poprzez bezpośredni transfer funduszy do budżetu państwa biorcy. Box 8. Ramka 8. The EU Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour in Development Policy – Main principles The Code of Conduct contains general principles and guiding principles. Kodeks Postępowania w zakresie Komplementarności i Podziału Pracy w Polityce Rozwojowej – główne zasady Kodeks Postępowania obejmuje zasady ogólne (general principles) i kierunkowe (guiding principles). Among the general principles there are: Do zasad ogólnych zalicza się: 1. The key role of the partner country’s government (where possible) in the organisation of the division of labour. 1. Kluczowa rola rządu kraju partnerskiego (tam gdzie jest to możliwe) w organizacji podziału pracy. 2. 2. The division of labour cannot be implemented to the detriment of the total volume of the EU development assistance or to its predictability. Podział pracy nie może być wdrażany ze szkodą dla całościowej wielkości pomocy rozwojowej UE ani dla przewidywalności pomocy. 3. 3. The implementation of the Code has to be based on the local priorities and needs, the long-term perspective and pragmatic approach. Wdrażanie Kodeksu musi opierać się na priorytetach i potrzebach zlokalizowanych na szczeblu lokalnym, na długoterminowej perspektywie i na pragmatycznym podejściu. 4. 4. Situations where the Union’s donors are absent in the sectors strategic from the point of view of poverty eradication in the partner country, shall be avoided. Należy unikać sytuacji, w której donatorzy unijni będą nieobecni w strategicznym z punktu widzenia redukcji ubóstwa sektorze w kraju partnerskim. Among the guiding principles were classified: 1. Z kolei do zasad kierunkowych zalicza się: 1. Concentration of each Member State’s assistance in each recipient country on three sectors at most (chosen based on the comparative advantage principle). Koncentracja pomocy każdego z państw członkowskich najwyżej na trzech sektorach (wybranych w oparciu o zasadę przewag komparatywnych) w każdym kraju- -biorcy. 2. 2. This limitation does not concern the general budget support and financing related to civil society, research and education. Ograniczenie to nie dotyczy ogólnego wsparcia budżetowego, pomocy dla społeczeństwa obywatelskiego oraz badań i edukacji. 3. 3. Transfer of the assistance in other, non-focal sectors through the intermediary of the institutions of other donors (delegated cooperation) or through general budget support. Przekazywanie pomocy w pozostałych sektorach za pośrednictwem instytucji innych donatorów (współpraca delegowana) lub poprzez ogólne wsparcie budżetowe. 4. 4. Agreements between the EU Member States and the leading donor in a given sector, stipulating the coordination of the entire EU assistance by the leading donor. Zawieranie przez państwa członkowskie UE porozumień z donatorem będącym liderem w danym sektorze dotyczących koordynacji przez niego działań pomocowych całej UE. 5. 5. Agreements concluded by the EU Member States on transfer of the assistance through the intermediary of other donors’ institutions acting on their behalf (delegated cooperation), responsible for the management of funds and dialogue with the partner country’s government. Zawieranie przez państwa członkowskie UE porozumień w sprawie przekazywania pomocy za pośrednictwem instytucji innych donatorów działających w ich imieniu (współpraca delegowana), którzy będą odpowiedzialni za zarządzanie funduszami i dialog z rządem kraju partnerskiego. 6. 6. Ensuring the adequate level of EU assistance in the sectors essential from the point of view of poverty eradication (at least one EU donor state should be involved in this key sector in each recipient state). Zapewnienie adekwatnego poziomu unijnej pomocy w kluczowych z punktu widzenia redukcji ubóstwa sektorach (przynajmniej jedno państwo-donator z UE powinien być zaangażowany w każdym kraju-biorcy w pomoc dla kluczowego sektora). 7. 7. Replication of the above forms of cooperation at regional level. Przeniesienie powyższych form współpracy na współpracę z instytucjami regionalnymi. 8. 8. Preparation, by all the EU donors, of a limited list of countries being the priority recipients of their development assistance. Sporządzenie przez wszystkich unijnych donatorów ograniczonej listy krajów będących priorytetowymi biorcami ich pomocy rozwojowej. 9. 9. Drawing attention to countries obtaining a small volume of assistance with regard to their needs and poverty level (‘aid orphans’). Zwrócenie uwagi na kraje o małej wielkości pomocy w stosunku do potrzeb i poziomu ubóstwa (aid orphans). 10. 10. Deepened evaluation by the Members States of their comparative advantages with a view to limit or expand their own assistance activity. Pogłębienie przez państwa członkowskie samooceny własnych przewag komparatywnych pod kątem ograniczenia lub rozszerzenia własnej działalności pomocowej. 11. 11. Pursuing progress in the scope of vertical complementarity and complementarity between the assistance instruments. Dokonanie postępu w zakresie komplementarności wertykalnej i pomiędzy instrumentami pomocy. An important complement of works on EU development assistance effectiveness are activities aiming at increasing the coherence of the Union’s development policy. Przyjęcie Kodeksu jest sporym osiągnięciem, dającym nadzieję na uporządkowanie pomocy rozwojowej rozszerzającej się Unii Europejskiej. The idea of the PCD is that the policies or activities undertaken by the EU in other areas than development should not frustrate its objectives in the scope of development cooperation, but they should support it. Chodzi o to, aby polityki lub działania podejmowane przez UE w innych dziedzinach nie niweczyły jej celów w obszarze współpracy rozwojowej, a najlepiej gdyby je wspierały. Among the most important EU activities often entering into conflict with development policy are the following policies: trade, agriculture, environment, investment, technology, migration, fishing and security. Do najważniejszych obszarów niespójności, w dużym stopniu przenikających się nawzajem, zalicza się najczęściej szeroko rozumianą politykę makroekonomiczną, handel międzynarodowy, rolnictwo i politykę rolną oraz ochronę środowiska. Among the most important EU activities often entering into conflict with development policy are the following policies: trade, agriculture, environment, investment, technology, migration, fishing and security. Spośród innych dziedzin życia wymienić można politykę inwestycyjną, transfer technologii i prawa własności intelektualnej, rybołówstwo, migracje oraz politykę obronną. For a couple of years the PCD issue was high on the agenda of institutions engaged in international development cooperation and constitutes an important element of the reform of the global aid architecture. Od pewnego czasu kwestia spójności polityki na rzecz rozwoju stała się istotnym elementem międzynarodowej debaty na temat reformy światowego systemu pomocowego. In the EU, the PCD concept was highlighted by the Maastricht Treaty and supported by the European Consensus on Development. W UE o spójności polityki na rzecz rozwoju mówi się od czasów wejścia w życie Traktatu o UE z Maastricht. In the EU, the PCD concept was highlighted by the Maastricht Treaty and supported by the European Consensus on Development. Działania na rzecz PCD uzyskały też mandat polityczny w Konsensusie Europejskim w sprawie Rozwoju z 2005 r. In the opinion of the European Commission, as a result of globalisation many political decisions taken in the developed countries have influenced (directly or indirectly) developing countries and their capacity to fight poverty. W opinii Komisji Europejskiej na skutek globalizacji wiele decyzji politycznych podejmowanych w krajach rozwiniętych wpływa (pośrednio lub bezpośrednio) na kraje rozwijające się oraz na ich zdolność do walki z ubóstwem. Therefore in May 2005 the EU General Affairs and External Relations Council (GAERC) in its programme of action and relevant conclusions, identified 12 thematic areas important from the point of view of policy coherence for development18. Dlatego w maju 2005 r. Rada do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych UE (GAERC) w programie działania i stosownych konkluzjach zidentyfikowała 12 obszarów tematycznych istotnych z punktu widzenia spójności polityki na rzecz rozwoju21. On the other hand, in its announcement of September 2009, the European Commission proposed a ‘whole-of-the-Union’ approach to the issue of coherence. Z kolei w komunikacie z września 2009 r. Komisja Europejska zaproponowała całościowe (whole-of-the-Union) podejście do kwestii spójności. Its basic elements are prioritisation (concentrating on activities in several key areas) and using the ODA for the mobilisation of extra-assistance sources of development financing. Jego podstawowe elementy to priorytetyzacja (skupienie działań na kilku kluczowych obszarach) oraz wykorzystanie ODA do mobilizacji pozapomocowych źródeł finansowania rozwoju. Therefore, the European Commission intends first of all to act for coherence in development policy with activities prioritised in such areas as climate change, food security, migration, intellectual property rights and security. KE zamierza więc w pierwszej kolejności działać na rzecz spójności z polityką rozwojową działań w takich obszarach, jak zmiany klimatyczne, bezpieczeństwo żywnościowe, migracje, prawa własności intelektualnej oraz bezpieczeństwo. It also intends to shape the activities of the EU to ensure that they are favourable for the mobilisation of the funds for development. Zamierza też tak kształtować działania UE, aby sprzyjały one mobilizacji środków finansowych na rzecz rozwoju. 5. EU development assistance transferred through the Community channel – the activity of the European Commission 5. Pomoc rozwojowa UE przekazywana kanałem wspólnotowym – działalność Komisji Europejskiej 5.1. General characteristics of the European Commission’s development assistance 5.1. Ogólna charakte rystyka pomocy rozwojowej Komisji Europejskiej In the European Union’s development assistance system the EU institutions – mainly the European Commission as the executive organ – play a dual role. W systemie pomocy rozwojowej Unii Europejskiej instytucje UE – a więc przede wszystkim Komisja Europejska jako organ wykonawczy – odgrywają podwójną rolę, czym zasadniczo różnią się od pozostałych członków międzynarodowej społeczności donatorów: KE jest zarówno bezpośrednim dawcą pomocy rozwojowej, jak też – na mocy traktatów – pełni określone funkcje (przede wszystkim koordynacyjne) wobec działań pomocowych państw członkowskich. What differentiates them from other members of the international community of donors is that: European Commission is a direct donor of development assistance and, at the same time, by enforcing treaties, the institution fulfils certain (mainly coordinative) functions with regard to the assistance activities of Member States. W systemie pomocy rozwojowej Unii Europejskiej instytucje UE – a więc przede wszystkim Komisja Europejska jako organ wykonawczy – odgrywają podwójną rolę, czym zasadniczo różnią się od pozostałych członków międzynarodowej społeczności donatorów: KE jest zarówno bezpośrednim dawcą pomocy rozwojowej, jak też – na mocy traktatów – pełni określone funkcje (przede wszystkim koordynacyjne) wobec działań pomocowych państw członkowskich. For that reason, its influence on the development policy of the Union as a whole is greater than it would result from its quantitative (percentage) share in the assistance effort of the entire Union (22% in 2009). Sprawia to, że jej faktyczny wpływ na politykę rozwojową Unii jako całości jest większy niż wynikałoby to z jej ilościowego (procentowego) udziału w wysiłku pomocowym całej UE (w 2009 r. – 22%). The Commission often undertakes global development initiatives, which are then not only implemented through its assistance programme but also adopted by the Member States. Komisja nierzadko podejmuje inicjatywy w zakresie rozwoju globalnego, które następnie nie tylko są wdrażane do jej programu pomocowego, ale też przyjmowane przez państwa członkowskie. It also disposes of exclusive competencies, granted by the Member States, in areas important from the point of view of development in the countries of the South, e.g. in the area of international trade. Dysponuje ponadto przyznanymi jej przez państwa członkowskie wyłącznymi kompetencjami w dziedzinach ważnych z punktu widzenia rozwoju krajów Południa, np. w dziedzinie handlu międzynarodowego. The Commission disposes of the ‘force’ of the Union in this regard, allowing it to use trade instruments for development purposes. Sprawia to, że Komisja posiada w tym obszarze „siłą” całej Unii, dzięki czemu ma możliwość stosowania instrumentów handlowych do celów rozwojowych, którymi to prerogatywami nie dysponuje jakiekolwiek państwo członkowskie. No Member State has such a prerogative. Sprawia to, że Komisja posiada w tym obszarze „siłą” całej Unii, dzięki czemu ma możliwość stosowania instrumentów handlowych do celów rozwojowych, którymi to prerogatywami nie dysponuje jakiekolwiek państwo członkowskie. Therefore the European Commission should not be treated – as sometimes occurs – only as an additional 28th EU assistance donor, but rather as a sort of ‘conveyor’ and ‘link’ between the community of donors and the assistance actions of the Union’s Member States. Dlatego też Komisja Europejska nie powinna – co niekiedy ma miejsce – być traktowana jedynie jako dodatkowy, 28. unijny dawca pomocy, ale w dużej mierze jako swego rodzaju „pas transmisyjny” i „łącznik” pomiędzy wspólnotą donatorów a działaniami pomocowymi państw członkowskich Unii. In 2009, the European Commission transferred USD 15,022 million for the Official Development Assistance. Komisja Europejska przekazała w 2009 r. na Oficjalną Pomoc Rozwojową 15,022 mln dolarów. As mentioned above, in 2009 an estimated 22% of the entire Union’s assistance was delivered by Community assistance programmes. Jak wspomniano, w 2009 r. przez program pomocowy Wspólnoty przechodziło zatem ok. 22% całej pomocy unijnej. As drawing 9 indicates, the funds that the European Commission allocates for development assistance originate from two sources. Jak wynika z rysunku 9 środki, które Komisja Europejska przeznacza na pomoc rozwojową, pochodzą z dwóch głównych źródeł. The first is the general budget of the European Union, and the second is the European Development Fund. Pierwszym z nich jest budżet ogólny Unii Europejskiej, drugim zaś Europejski Fundusz Rozwoju. As for the general budget, in the financial perspective for the years 2007-2013 the funds for development assistance were included in the ‘European Union as a global partner’ column. Jeśli chodzi o budżet ogólny to w perspektywie finansowej na lata 2007–2013 środki na pomoc rozwojową ujęte zostały w rubryce „Unia Europejska jako partner globalny”. This column provides EUR 55.9 billion until 2013, which constitutes 5.7% of the totality of the EU’s expenses to be realised in the years 2007-2013. Do roku 2013 w rubryce tej zapisano 55,9 mld euro, co stanowi 5,7% całości wydatków UE, które mają zostać zrealizowane w latach 2007–2013. Those funds will however finance not only development assistance for the countries of the South, but also the pre-accession support for countries that apply for the membership in the Union and the assistance offered to the Union’s neighbours as part of the neighbourhood policy. Z funduszy tych finansowana jest jednak nie tylko pomoc rozwojowa dla krajów Południa, ale także pomoc przedakcesyjna dla krajów, które ubiegają się o członkostwo w Unii oraz pomoc oferowana sąsiadom Unii w ramach polityki sąsiedztwa. Besides the Union’s budget, the second source of financing development for third countries (mainly for regions of Africa, Caribbean and Pacific) is the European Development Fund (EDF). Obok budżetu Unii, drugim źródłem finansowania rozwoju krajów trzecich (z regionu Afryki, Karaibów i Pacyfiku) jest Europejski Fundusz Rozwoju (European Development Fund – EDF). It does not constitute part of the Union’s budget and in the financial system of the European Union it is treated as the so-called ‘extra-budgetary financing’. Nie wchodzi on w skład budżetu Unii i jest traktowany w systemie finansowym UE jako tzw. finansowanie pozabudżetowe. The fund is financed directly from the EU Member States’ voluntary contributions, even though the administration of it was entrusted to the Community institutions: the European Commission (for grants) and the European Investment Bank (for loans). Polega to na tym, że fundusz jest finansowany bezpośrednio ze składek dobrowolnych państw członkowskich UE, mimo iż za administrację powierzonymi środkami odpowiadają instytucje wspólnotowe: Komisja Europejska (za darowizny) oraz Europejski Bank Inwestycyjny (za pożyczki). The amount of the EDF and division of contributions between the Member States are periodically negotiated. Wielkość EDF i rozdział kontrybucji między państwa członkowskie negocjowane są okresowo. The first EDF covered a period of 5 years (1959-1964), the second – 6 years (1964-1970) and the subsequent funds (with the exception of the 9th) were negotiated for each 5 years. Pierwszy EDF obejmował 5 lat (lata 1959–1964), drugi – 6 lat (1964–1970), a następne fundusze (z wyjątkiem 9) negocjowano co 5 lat. Development aid donated to the ACP countries – as part of the 9th EDF (years 2000-2007) – amounted to EUR 13.5 billion. W ramach 9. EDF (lata 2000–2007) przeznaczono na pomoc rozwojową dla krajów AKP kwotę o wysokości 13,5 mld euro. The current 10th fund disposes of a much higher amount, standing at EUR 22.6 billion, to be disbursed in the years 2008-2013. Kolejny 10. Europejski Fundusz Rozwoju dysponuje znacznie większą kwotą 22,6 mld euro do wydatkowania w latach 2008–2013. Thus the term of the fund was integrated within the EU’s financial perspective. Dzięki temu czas obowiązywania funduszu zintegrowano z perspektywą finansową UE. It is also worth underlining that EDF financing is of a multiannual character, and this distinguishes it from the EU budget. Warto też zaznaczyć, że finansowanie EDF ma charakter wieloletni, co różni je od budżetu UE. As for the form of support, most development assistance transferred by the European Commission takes the character of donations (grants) and not loans. Jeśli chodzi o formę wsparcia, to większość pomocy rozwojowej przekazywanej przez Komisję Europejską ma charakter darowizn (grantów), a nie pożyczek. The latter is allocated mainly through the European Investment Bank. Te ostatnie udzielane są przede wszystkim przez Europejski Bank Inwestycyjny. Therefore, the assistance of the European Commission does not entail significant charges for the recipients, usually consisting of the repayment of credit or interest on credit. Pomoc KE nie pociąga zatem za sobą poważniejszych obciążeń dla biorców, polegających na konieczności spłaty kredytów lub odsetek od kredytów. It is worth underlining that the European Community (remaining in fact a multilateral institution) transfers relatively small amounts to the multilateral assistance institutions, such as assistance funds or programmes functioning as part of the United Nations’ system. Warto też podkreślić, że Wspólnota Europejska (sama pozostając instytucją de facto multilateralną) przekazuje stosunkowo niewielkie kwoty wielostronnym instytucjom pomocowym, takim jak fundusze czy programy pomocowe działające w ramach systemu Narodów Zjednoczonych. The graph below presents the basic characteristics of the European Commission’s assistance programme. Na rysunku poniżej zaprezentowano podstawowe cechy programu pomocowego Komisji Europejskiej. 5.2 Forms and instruments of the European Commission’s development policy 5.2. Formy i instrumenty polityki rozwojowej Komisji Europejskiej When transferring the development assistance, the European Commission applies different aid modalities, choosing the form of assistance depending on the needs and situation of a given partnered country. Przekazując pomoc rozwojową Komisja Europejska stosuje różne formy pomocy rozwojowej (tzw. aid modalities), uzależniając wybór formy przede wszystkim od potrzeb i sytuacji w danym kraju partnerskim. The most often applied modalities are: project assistance, technical co-operation, programme assistance, and budget support (general or sector-wide). Najczęściej stosowane formy to pomoc projektowa, pomoc techniczna, pomoc programowa oraz pomoc budżetowa (ogólna lub sektorowa). The proportions between the forms of assistance offered to a given partner country are set at the stage of assistance programming and depend on the level of social, economic and political development of the country, as well as its needs and development priorities. Proporcje między formami pomocy oferowanymi danemu krajowi partnerskiemu określane są na etapie programowania wsparcia i zależą od poziomu rozwoju społecznego, gospodarczego i politycznego państwa oraz od jego potrzeb i priorytetów rozwojowych. It is worth mentioning that budget support is the preferred modality (see the European Consensus on Development), but that the use of the instrument is under discussion. Warto podkreślić, że Komisja Europejska preferuje w ostatnich latach pomoc budżetową (co zapisano m.in. w Konsensusie Europejskim w sprawie Rozwoju), choć tylko część państw członkowskich Unii udziela jej na większą skalę. The Commission plans to come out with a Communication on Budget Support mid 2011, following on the public consultation process on budget support in 2010. W połowie 2011 r. Komisja Europejska zamierza opublikować komunikat dotyczący wsparcia budżetowego, w ślad za uruchomionym jeszcze w 2010 r. procesem konsultacji społecznych w tej kwestii. This topic is therefore likely to be discussed in the Council during the Polish Presendency. Kwestia ta może więc stanąć na forum Rady UE w trakcie polskiego przewodnictwa w Radzie UE. Box 9. Ramka 9. Basic forms of development assistance A project is a unique, complex undertaking realised in a given timeframe (with a determined beginning and end), carried out collectively with the use of special methods and techniques, and the goal of which is to achieve a given objective. Podstawowe formy pomocy rozwojowej Projekt to niepowtarzalne, złożone przedsięwzięcie zawarte w określonym przedziale czasu (z wyróżnionym początkiem i końcem) realizowane zespołowo, za pomocą specjalnych metod oraz technik, które doprowadzić mają do osiągnięcia określonego celu. In managing the project assistance, the EU uses standard tools, including the project cycle and the so-called logical framework matrix allowing the insertion of the project into the entirety of the assistance policy with regard to a given beneficiary. W zarządzaniu pomocą projektową UE stosuje standardowe narzędzia, w tym cykl projektowy i tzw. matrycę logiczną, pozwalającą na wpasowanie projektu w całokształt polityki pomocowej wobec danego beneficjenta. Technical co-operation (TC) consists of assistance activities aimed at the development of human resources through the delivery of knowledge (or, in a wider sense, of know-how) by sending specialists, organising training, handing over expert opinion, initiating research or covering the associated costs. Pomoc (współpraca) techniczna (Technical Co-operation – TC) to działania pomocowe mające na celu rozwój zasobów ludzkich poprzez dostarczanie wiedzy (lub w szerszym sensie know-how) w postaci wysyłania specjalistów, organizowania szkoleń, przekazywania ekspertyz, inicjowania badań czy pokrywania towarzyszących temu kosztów. Programme assistance consists of a transfer to the recipient state of all means (financial and tangible) contributing to its general development (or development of a given branch of economy) and therefore unrelated to the realisation of specific projects. Pomoc programowa polega na przekazywaniu państwu-biorcy wszelkich środków (finansowych lub rzeczowych) przyczyniających się do jego ogólnego rozwoju (lub rozwoju jakiejś dziedziny gospodarki), a więc niezwiązanych z realizacją specyficznych projektów. Such assistance can take the form of sector-wide programs or general budget support. Pomoc ta może mieć postać programów sektorowych lub ogólnego wsparcia budżetowego. A Sector-wide Approach (SWap) is a method of support for a partner country consisting of the realisation of actions supporting the complex programme of development of a given sector of its economy. Programy sektorowe (Sector – Wide Approaches – SWAps) to metoda pomocy dla kraju partnerskiego polegająca na realizacji działań wspierających kompleksowy program rozwoju określonego sektora jego gospodarki. General budget support is most often defined as a method of financing the development of a partner country through the transfer of funds directly from an external assistance agency to its budget. Ogólne wsparcie budżetowe definiowane jest najczęściej jako metoda finansowania rozwoju kraju partnerskiego poprzez transfer środków finansowych bezpośrednio z zewnętrznej agencji pomocowej do jego budżetu. Those funds are transferred and managed in accordance with the budget procedures in force in the recipient country. Środki te są przekazywane i zarządzane w sposób zgodny z procedurami budżetowymi obowiązującymi w kraju-biorcy. Sometimes the aid modalities intertwine and complement each other. Niekiedy formy pomocy wzajemnie się przeplatają i uzupełniają. For example, assistance for a developing country for the reform of its education system (a typical example of a sector-wide approach) can be completed or even can include individual assistance projects (e.g. construction of schools) and direct transfer of funds to the budget of the recipient country for education development purposes. I tak np. pomoc krajowi rozwijającemu się w reformie systemu edukacji (typowy przykład programu sektorowego) może być uzupełniana lub nawet może obejmować pojedyncze projekty pomocowe (np. budowę szkół) oraz bezpośredni transfer środków do budżetu kraju-biorcy z przeznaczeniem na rozwój edukacji. As for concrete assistance instruments, the European Commission’s assistance for developing countries (including the ACP states) and for the countries in the transformation period can be transferred from different budget lines. Jeśli chodzi o konkretne instrumenty pomocowe, to pomoc KE dla krajów rozwijających się (w tym dla państw AKP) oraz dla krajów w okresie transformacji przekazywana jest z różnych linii budżetowych. Those lines can be classified as geographical or thematic (horizontal). Linie te można zaszeregować jako geograficzne lub tematyczne (horyzontalne). Together with the entry into force of a new EU financial perspective for the years 2007-2013, the number of budget lines was reduced and limited to 10 main financial instruments, which are much easier to manage. Wraz z wejściem w życie nowej unijnej perspektywy finansowej na lata 2007–2013, zdecydowanie zredukowano liczbę linii budżetowych, łącząc je w 10 głównych instrumentów finansowych, o wiele łatwiejszych do zarządzania. They are presented in picture 11 and table 2. Przedstawione są one na rysunku 11 i w tabeli 2. The most important financial instruments of the European Commission’s development policy are two of the above: the already discussed European Development Fund and the so-called Development Co-operation Instrument (DCI). Najważniejszymi narzędziami finansowymi polityki rozwojowej KE są dwa spośród owych instrumentów: omówiony wcześniej Europejski Fundusz Rozwoju oraz tzw. Instrument Współpracy Rozwojowej (Development Co-operation Instrument – DCI). While, as it was mentioned above, the EDF is financed from outside the Union’s budget, the DCI funds originate from the EU’s budget and are disbursed for development programmes mainly for countries other than ACP states – namely countries in Asia, Latin America, the Middle East and South Africa, or the Commonwealth of Independent States. O ile, jak wcześniej wspomniano, EDF jest finansowany spoza budżetu UE, to środki zgromadzone w DCI pochodzą z budżetu Unii i wydatkowane są na programy rozwojowe, głównie dla krajów innych niż państwa AKP, a więc dla państw Azji, Ameryki Łacińskiej, Bliskiego Wschodu, Afryki Południowej i krajów WNP. The DCI covers five more detailed thematic budget lines, from which financial resources may be earmarked for special activities in all developing countries, including the ACP states: • Investment in human capital • Environment and sustainable management of natural resources • Non-governmental actors and local authorities • Food security • Migration and asylum23 Besides the EDF and the DCI, the aid administered by the EU institutions is distributed also via several other instruments. Jednocześnie DCI zawiera pięć bardziej szczegółowych tematycznych linii budżetowych, z których mogą być finansowane działania w danej dziedzinie w krajach rozwijających się, także w państwach AKP. The DCI covers five more detailed thematic budget lines, from which financial resources may be earmarked for special activities in all developing countries, including the ACP states: • Investment in human capital • Environment and sustainable management of natural resources • Non-governmental actors and local authorities • Food security • Migration and asylum23 Besides the EDF and the DCI, the aid administered by the EU institutions is distributed also via several other instruments. Oprócz EDF i DCI środki pomocowe zarządzane przez instytucje UE rozdzielane są jeszcze za pośrednictwem kilku innych instrumentów. The DCI covers five more detailed thematic budget lines, from which financial resources may be earmarked for special activities in all developing countries, including the ACP states: • Investment in human capital • Environment and sustainable management of natural resources • Non-governmental actors and local authorities • Food security • Migration and asylum23 Besides the EDF and the DCI, the aid administered by the EU institutions is distributed also via several other instruments. Są to: • inwestowanie w ludzi; • środowisko i zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi; • aktorzy niepaństwowi i władze lokalne; • bezpieczeństwo żywnościowe; • migracje i azyl26. All of them are presented in the table below. Wszystkie one ujęte zostały w tabeli 2. Besides the traditional assistance instruments mentioned above, the European Commission also uses different special purpose funds/programmes, through which the funds for resolving specific development challenges are transferred. Poza tradycyjnymi, opisanymi powyżej instrumentami pomocowymi, Komisja Europejska posługuje się też różnego rodzaju funduszami celowymi/programami, za pośrednictwem których kierowane są środki przeznaczone na rozwiązywanie specyficznych wyzwań rozwojowych. These are not additional to the instruments listed above, but they are financed by part of those instruments. Nie funkcjonują one niezależnie od opisanych wyżej instrumentów tradycyjnych, lecz mają raczej charakter pochodny, tzn. są finansowane w znacznej części z niektórych z tych instrumentów. The EU Member States may participate in the financing of some of these funds, due to the fact that part of them were created on the initiative of EU members seeing the purposefulness of a common realisation of important development cooperation issues by the Union. W finansowaniu części tych funduszy mogą też uczestniczyć państwa członkowskie Unii, także dlatego, że część z nich została utworzona z inicjatywy członków UE w związku z zasadnością wspólnej realizacji przez Unię istotnych kwestii współpracy rozwojowej. For example, in 2004 the EU decided to create a fund of EUR 250 million, entitled the Peace Facility, aimed at supporting peace in Africa and leading conflict prevention operations. Przykładowo, w 2004 r. UE zdecydowała o ustanowieniu funduszu w wysokości 250 mln euro pod nazwą Peace Facility, w celu wspierania utrzymania pokoju w Afryce i prowadzenia operacji zapobiegania konfliktom. The EU established also a Food Facility fund, as part of which USD 1 billion was allocated as a remedy for rising food prices in 2008. UE ustanowiła także tzw. Food Facility, w ramach którego 1 mld dolarów został zaalokowany jako remedium na rosnące w 2008 r. ceny żywności. In October 2006, the Council of the European Union approved a new EU-Africa Partnership on Infrastructure, the goal of which is to support transport, water, energy and IT connections on the continental and regional level. W październiku 2006 r. Rada Europejska zaaprobowała nowe Partnerstwo UE–Afryka w zakresie Infrastruktury, które ma na celu wsparcie powiązań na poziomie kontynentalnym i regionalnym w obszarze transportu, wody, energii, technologii informacyjnych. As part of the Partnership, EUR 5.6 billion from the EDF for 2008-2013 will be allocated for various enterprises. W ramach Partnerstwa na różnego rodzaju przedsięwzięcia przeznaczone będzie 5,6 mld euro z EDF na lata 2008–2013. The partnership is supported by a new EU-Africa Infrastructure Trust, which was established in mid-2007. Partnerstwo wspiera nowy Fundusz Powierniczy UE–Afryka na rzecz Infrastruktury, który został uruchomiony w połowie 2007 r. It was credited with payments from the EU Member States and the EDF. Zasiliły go wpłaty z państw członkowskich UE, EIB i EDF. After the outbreak of the financial crisis, the EU created an instrument entitled Vulnerability FLEX, supporting those ACP countries that are the most vulnerable to the crisis, enabling them to maintain priority expenses, especially in the social sector, at previous levels. Z kolei po wybuchu kryzysu finansowego UE uruchomiła instrument pod nazwą Vulnerability FLEX, który wspiera te kraje AKP, które są najbardziej wrażliwe na kryzys, poprzez umożliwienie im utrzymania wydatków priorytetowych, zwłaszcza w sektorze społecznym, na niezmienionym poziomie. The volume of funds this instrument has at its disposal amounts to EUR 500 million from the EDF in 2009 and 2010. Wielkość środków, które znajdują się w dyspozycji tego instrumentu to 500 mln euro z EDF w 2009 i 2010 r. These funds are allocated mainly for budget support and assistance in the form of grants. Środki są przeznaczane przede wszystkim na wsparcie budżetowe i pomoc w postaci grantów. There is also another new EU instrument: ACP-EU Energy Facility. Nowym instrumentem pomocowym UE jest też ACP–EU Energy Facility. It was established in 2005 in order to support projects increasing access to energy in Africa, Caribbean and Pacific countries. Został on ustanowiony w 2005 r. dla wspierania projektów zwiększających dostęp do energii w krajach Afryki, Karaibów i Pacyfiku. EUR 220 million from the 9th European Development Fund was assigned for this goal. Na ten cel przeznaczono 220 mln euro z 9. Europejskiego Funduszu Rozwoju. These funds financed 79 projects in the ACP countries, giving benefits to almost 7 million people. Z tych środków dofinansowano 79 projektów w krajach AKP, z których skorzystało prawie 7 mln ludzi. In November 2009, another fund (EF II) was established, disposing of EUR 200 million, this time from the 10th EDF, to be disbursed in the years 2009-2013. W listopadzie 2009 r. uruchomiono kolejny fundusz (EF II) o wysokości 200 mln euro, tym razem z 10 EDF, do wykorzystania w latach 2009–2013. It is worth mentioning that the creation of EU and Member States’ financial instruments ad hoc is not conducive to transparency or the coherence of the EU development aid system. Warto zwrócić uwagę, że tworzenie przez UE i państwa członkowskie instrumentów finansowych ad hoc nie sprzyja przejrzystości i spójności unijnego systemu pomocowego; szczególnie jest to widoczne w Afryce, gdzie mamy do czynienia z prawdziwą mozaiką różnego rodzaju ram politycznych oraz instrumentów i programów pomocowych. A case in point is the ’patchwork’ nature of the EU relationship with Africa where there exists a multitude of competing and overlapping policy frameworks and funding instruments: Cotonou, EDF, the Joint Africa-EU Strategy, the Union of the Mediterranean, the ENPI, the Trade and Development Cooperation Agreement with South Africa, etc. 6. Warto zwrócić uwagę, że tworzenie przez UE i państwa członkowskie instrumentów finansowych ad hoc nie sprzyja przejrzystości i spójności unijnego systemu pomocowego; szczególnie jest to widoczne w Afryce, gdzie mamy do czynienia z prawdziwą mozaiką różnego rodzaju ram politycznych oraz instrumentów i programów pomocowych. Key challenges for the development policy of the European Union It is obvious that a significant reduction in world poverty and the realisation of other goals contained in the Millennium Declaration are not possible without the European Union – that is, without a group of countries which have been transferring almost half of the global development assistance and playing an essential role in the global political system and economy for many years. 6. Kluczowe wyzwania dla rozwojowej Unii Europejskiej Jest rzeczą oczywistą, że zdecydowane ograniczenie światowego ubóstwa i realizacja pozostałych celów zawartych w Deklaracji Milenijnej nie jest możliwa bez Unii Europejskiej, a więc bez grupy krajów przekazujących od lat ponad połowę globalnej pomocy rozwojowej i odgrywających ogromną rolę w polityce i gospodarce światowej. However, in order to effectively contribute to the realisation of this task, the Union in its activities has to take into account the challenges that it faces in the area of development cooperation, as well as towards the entire global community. Aby jednak skutecznie przyczynić się do realizacji tego zadania, Unia musi brać w swoich działaniach pod uwagę wyzwania, które stoją przed nią samą w obszarze współpracy rozwojowej, jak i przed całą społecznością globalną. • Overcoming the negative impact of the global economic crisis on global development and development policy. Kluczowe z nich są następujące: • Przezwyciężenie negatywnego wpływu światowego kryzysu gospodarczego na rozwój globalny i politykę rozwojową. On one hand, EU Member States have to respond to the economic and social problems of developing countries provoked by the crisis and, on the other, they need to resist internal temptations to reduce expenditure for development assistance due to their own problems with budgetary deficits and public debt. Państwa członkowskie Unii z jednej strony muszą odpowiedzieć na wynikające z kryzysu problemy gospodarcze i społeczne krajów rozwijających się, z drugiej zaś oprzeć się wewnętrznej pokusie redukcji wydatków na pomoc rozwojową w następstwie własnych problemów z deficytami budżetowymi i długiem publicznym. The commitment of the EU concerning the volume of ODA in the 2015 perspective should be kept. Zobowiązania UE odnośnie do wielkości ODA w perspektywie 2015 r. powinny być dotrzymane, bo bez tego wkładu światu bardzo trudno będzie zrealizować agendę milenijną. Without this contribution the world will have difficulties in realising the Millennium agenda. Zobowiązania UE odnośnie do wielkości ODA w perspektywie 2015 r. powinny być dotrzymane, bo bez tego wkładu światu bardzo trudno będzie zrealizować agendę milenijną. In case of the majority of EU members it is necessary to increase the actual flows from the North to the South, mainly in the form of factual financial transfers to the poorest countries, destined for the realisation of their national development strategies, i.e. the most urgent enterprises in the fields of health, education, infrastructure, environment protection, or enhancing human capital. W przypadku większości członków UE konieczne jest zatem zwiększenie rzeczywistych przepływów z Północy na Południe, przede wszystkim w postaci faktycznych transferów finansowych do państw najbiedniejszych, które to fundusze będą przeznaczone na realizację ich narodowych strategii rozwoju, a więc na najpotrzebniejsze przedsięwzięcia w zakresie zdrowia, edukacji, infrastruktury, ochrony środowiska czy szeroko rozumianego kapitału ludzkiego. These activities should be taken independently from the mobilisation of other potential sources of development finance that should be given more attention. Działania te powinny być podjęte niezależnie od mobilizacji dla celów rozwojowych kapitału prywatnego oraz poszerzania własnych zasobów finansowych krajów rozwijających się. • It is also necessary – although very difficult – to further depoliticise the criteria of assistance transfer focusing more on performance and development results, as well as to skilfully resolving the problem of aid orphans and aid darlings. • Konieczne jest dalsze „odpolitycznienie” kryteriów przekazywania pomocy i udzielanie jej w większym stopniu na podstawie wyników rozwojowych krajów partnerskich, a także umiejętne rozwiązanie problemu aid orphans i aid darlings. At the same time the success of aid will largely depend of the political conditions that are in place on both sides of the partnership to make it work. Jednocześnie UE zmuszona będzie do szerszego uwzględniania aspektu polityczno-instytucjonalnego współpracy rozwojowej. Governance factors, analysis of the political economy, and many other political factors have increasingly been given attention in the development sector. Sukces działań pomocowych zależeć będzie w dużym stopniu od warunków politycznych po obu stronach partnerstwa, w tym w dużym stopniu od jakości rządzenia w krajach rozwijających się. It will be a major challenge for the EU to apply these elements in a consistent way. Pogodzenie tych dwóch tendencji będzie sporym wyzwaniem dla UE i jej polityki rozwojowej. • The translation of ambitious political plans and strategies into practical actions in order to increase aid effectiveness. • Przełożenie ambitnych planów politycznych i strategii na praktyczne działania w celu zwiększenia skuteczności pomocy. Further activities should be undertaken in areas such as: the increase of coordination and the division of labour between the EU members and the Community institutions, the wider use of legal regulations, systems and institutions of the partner countries, further implementation of modern assistance facilities (gradual transfer of emphasis from project assistance towards programme assistance, including general and sector-wide budget assistance), joint assistance programming, its implementation, evaluation, and management based on results and not outputs, etc. The Union should also play a leading role in the preparatory work for the 4th Forum on Aid Effectiveness in Seoul scheduled for the autumn 2011. Dalsze działania powinny być podjęte w takich obszarach jak zwiększenie koordynacji i podziału pracy w zakresie współpracy rozwojowej pomiędzy członkami UE i instytucjami wspólnotowymi, szersze korzystanie z uregulowań prawnych, systemów i instytucji krajów partnerskich, dalsze wdrażanie nowoczesnych instrumentów pomocowych (stopniowe przesuwanie akcentów z pomocy projektowej w kierunku pomocy programowej, w tym ogólnej i sektorowej pomocy budżetowej), wspólne programowanie pomocy, jej wdrażanie i ewaluacja, zarządzanie oparte o rezultaty, a nie nakłady itp. Unia powinna też odgrywać rolę lidera w pracach przygotowawczych do IV Forum na temat Skuteczności Pomocy w Seulu na jesieni 2011 r. We should assume that during this forum the strongest emphasis will be put on the evaluation of the Accra Agenda for Action, assessment of new initiatives implemented during the previous fora (e.g. International Aid Transparency Initiative), the definition of good practices in the scope of aid effectiveness, as well as the establishment of directions for further activities, reaching beyond the horizon of the majority of commitments included in the Paris Declaration on Aid Effectiveness, i.e. beyond 2010. Należy zakładać, że podczas tego forum największy nacisk położony zostanie na ocenę Programu Działań z Akry (Accra Agenda for Action – AAA), ocenę nowych inicjatyw wdrożonych podczas poprzedniego forum (np. International Aid Transparenty Initiative), zdefiniowanie dobrych praktyk w zakresie skuteczności pomocy, a także określanie kierunków dalszych działań wykraczających poza horyzont obowiązywania większości zobowiązań zwartych w Deklaracji Paryskiej na temat Skuteczności Pomocy, tj. poza rok 2010. • Ensuring the largest possible policy coherence for development. • Zapewnienie możliwie największej spójności polityki na rzecz rozwoju. The situation, where the EU provides assistance to developing countries with one hand, and with the other – consciously or unconsciously – deprives them of the possibility of sustainable development is difficult to logically explain to European taxpayers, as well as to the citizens of the partner countries. Sytuacja, w której jedną ręką UE przekazuje wsparcie krajom rozwijającym się, a drugą – świadomie lub nieświadomie – odbiera im możliwości zrównoważonego rozwoju jest trudna do logicznego wytłumaczenia zarówno dla europejskich podatników, jak i dla obywateli krajów partnerskich. Without changing – or at least seriously modifying – this state of affairs, development assistance will be treated rather as a sort of ‘remorse’ or an attempt to compensate for damages caused rather than being an actual factor of development for economically weaker countries. Bez zmiany, a przynajmniej poważnej korekty tego stanu rzeczy, pomoc rozwojowa będzie traktowana bardziej jako swoisty „wyrzut sumienia” czy próba rekompensaty za spowodowane szkody, niż jako faktyczny czynnik rozwoju krajów słabszych ekonomicznie. In the context of policy coherence for development we should start seeing all the key levels of EU’s activity in the context of the global economy, including existing trade barriers, climate change, violent changes in food and raw materials prices and the global financial crisis, because they have had a very significant – and mostly negative – impact on the development of the countries of the South. W kontekście spójności polityki na rzecz rozwoju trzeba zatem zacząć widzieć wszystkie zasadnicze płaszczyzny działalności UE w obszarze gospodarki światowej, w tym obowiązujące bariery handlowe, zmiany klimatyczne, gwałtownie zmieniające się ceny żywności i surowców, światowy kryzys finansowy, bo mają one bardzo istotny, najczęściej negatywny, wpływ na rozwój krajów Południa. • Skilful adaptation of climate issues to European development policy. • Umiejętne wdrożenie zagadnień klimatycznych do europejskiej polityki rozwojowej. Independent of the ongoing course of global negotiations on an agreement to replace the Kyoto Protocol, we should expect a growing demand from the countries of the South for appropriate funds necessary to ensure an effective fight against the effects of climate change. Niezależnie od dalszego przebiegu globalnych negocjacji na temat porozumienia zastępującego Protokół z Kioto, należy oczekiwać rosnącego zapotrzebowania państw Południa na odpowiednie środki finansowe konieczne do zapewnienia skutecznej walki ze zmianami klimatycznymi. The European Union plans to significantly increase the financing of initiatives mitigating the effects of climate change in the developing countries while focusing on adapting to these changes, although the actual amount of assistance will be contingent on the analogue commitments of other developed countries and will constitute an element of a wider package of arrangements being part of the negotiations conducted under the auspices of the UN. UE planuje zdecydowanie zwiększyć finansowanie inicjatyw ograniczających negatywne skutki zmian klimatycznych w krajach rozwijających się i dostosowujących je do nowych warunków klimatycznych, aczkolwiek konkretna wielkość wsparcia będzie uwarunkowana analogicznymi zobowiązaniami ze strony innych państw rozwiniętych i będzie elementem szerszego pakietu uzgodnień w ramach negocjacji prowadzonych pod auspicjami ONZ. The EU will therefore have – in the post-crisis period – to tackle the challenges of providing support for countries of the South in their fight against climate change, while simultaneously ensuring that support is not limited to the funds allocated by the Union for its fight against poverty and other important social objectives. UE będzie więc musiała – w okresie pokryzysowym – zmierzyć się z wyzwaniem polegającym na wspieraniu krajów Południa w walce ze zmianami klimatycznymi, przy jednoczesnym dbaniu o to, aby wsparcie to nie ograniczało funduszy przeznaczanych przez Unię na walkę z ubóstwem i inne ważne cele społeczne. • Effective implementation of an appropriate policy mix with regards to development cooperation with difficult states and in difficult conditions (situations of fragility). • Skuteczne wdrożenie odpowiedniego policy mix w odniesieniu do współpracy rozwojowej w trudnych krajach i warunkach (situations of fragility). It is very difficult to maintain classical development cooperation based on aid effectiveness principles with volatile countries, not only due to the low level of security, but also to the weakness of central and local government structures. Z niektórymi krajami i regionami, oraz w niektórych sytuacjach (np. po konflikcie zbrojnym), trudno jest utrzymywać klasyczną współpracę rozwojową opartą na zasadach skuteczności pomocy, nie tylko z uwagi na niski poziom bezpieczeństwa, ale także na słabość struktur rządowych i samorządowych. In such situations, the EU has to make expert use of all the available instruments (diplomacy, development assistance, stabilisation forces) in order to ensure humanitarian assistance and enable economic and social development on one hand, and, on the other, to strengthen the structures of the state and local authority so that they can be able to effectively carry out their obligations towards society. W tej sytuacji UE musi stosować umiejętnie wszystkie dostępne instrumenty będące w jej dyspozycji (dyplomację, pomoc rozwojową, działania sił stabilizacyjnych), aby z jednej strony zapewnić wsparcie humanitarne i umożliwić rozwój gospodarczy i społeczny, a z drugiej wzmocnić struktury państwa i władzy lokalnej, tak aby mogły docelowo skutecznie wykonywać swoje obowiązki wobec społeczeństwa. • Realisation of the Millennium Development Goals and the role of the European Union in the ‘post-MDGs’ process. • Realizacja Milenijnych Celów Rozwoju i rola Unii Europejskiej w procesie post-MDGs. Already before the outburst of the last financial crisis many experts had doubts as to whether these goals could be realised by 2015. Już przed wybuchem ostatniego kryzysu finansowego wielu ekspertów miało wątpliwości, czy do 2015 r. cele te uda się zrealizować. Today, the chances for a timely realisation of the Millennium Development Goals are even lower than several years ago. Dziś szanse na terminową realizację Milenijnych Celów Rozwoju są mniejsze niż jeszcze kilka lat temu. We can also observe a more intensive discussion on what will happen after 2015. Toczy się jednak także coraz intensywniejsza dyskusja na temat tego, co po 2015 r. Can the world afford a new framework for the MDGs? Czy świat stać na nowe MDGs bis? Indeed, will they have the force to mobilise the international community in a manner comparable to that of the declaration of 2000? Czy ich siła mobilizująca społeczność międzynarodową do działania będzie porównywalna z deklaracją z 2000 r.? For the European Union the achievement of the Millennium Goals will probably be the priority for development cooperation in the next 5 years25. Tak czy inaczej, dla Unii Europejskiej osiągnięcie Celów Milenijnych będzie najpewniej priorytetem w zakresie współpracy rozwojowej w ciągu najbliższych 5 lat28. At the same time, the voice of the EU – as donor of over half of all ODA – in the global debate on development after 2015 will have to be clearer and more coherent than it has been until now. Zarazem głos UE – dostarczyciela ponad połowy ODA – w światowej debacie na temat rozwoju globalnego po 2015 r. musi być wyraźny i bardziej spójny niż dotychczas. • The establishment of relationships with new members of the donors’ community. • Ułożenie stosunków z nowymi członkami wspólnoty donatorów. The EU should have a complex vision of the Union’s cooperation with other participants in the global assistance network – not only the traditional donors associated in OECD (including members of the Development Assistance Committee) but also emerging donors, playing an increasing role in global development cooperation. UE powinna dysponować kompleksową wizją współpracy Unii z innymi uczestnikami globalnego sytemu pomocowego. The EU should have a complex vision of the Union’s cooperation with other participants in the global assistance network – not only the traditional donors associated in OECD (including members of the Development Assistance Committee) but also emerging donors, playing an increasing role in global development cooperation. Chodzi tu nie tylko o tradycyjnych donatorów skupionych w OECD (w tym członków Komitetu Pomocy Rozwojowej – DAC), ale też o tzw. nowych dawców pomocy (emerging donors), odgrywających coraz większą rolę w globalnej współpracy rozwojowej. Among such donors are China, India, Russia, Brazil, the Arabian Peninsula, South-Eastern Asia and the Latin American countries. Do takich donatorów zalicza się m.in. Chiny, Indie, Rosję, Brazylię, kraje Półwyspu Arabskiego, Azji Południowo-Wschodniej czy Ameryki Łacińskiej. The emerging donors dispose of large (and growing) funds for development assistance, but their goal is less to achieve development results in the partner countries than to translate development cooperation into concrete economic and political benefits. Nowi donatorzy dysponują dużymi (i rosnącymi) środkami na pomoc rozwojową, ale ich celem jest osiągnięcie często w mniejszym stopniu rezultatów rozwojowych w krajach partnerskich, a w większym przełożenie współpracy rozwojowej na konkretne korzyści gospodarcze i polityczne. In many cases it takes place to the detriment of aid effectiveness and of the recipient countries’ development. W wielu wypadkach odbywa się to ze szkodą dla skuteczności pomocy i dla rozwoju krajów-biorców. The EU has therefore to define its approach to emerging donors and their practices, as well as to determine to what extent cooperation with them on the partner countries level is possible and to what extent they constitute a danger, or competition, to the EU. UE musi więc zdefiniować swoje podejście do nowych donatorów i ich praktyk oraz określić w jakim zakresie jest możliwa współpraca z nimi na szczeblu krajów partnerskich, a w jakim stanowią one dla UE zagrożenie bądź konkurencję. In particular, the EU has called in recent years for more regular triangular dialogue between EU-Africa and China – so far without success. Od pewnego czasu UE apeluje o współpracę trójstronną (UE–Chiny–Afryka), ale na razie bez większych sukcesów. • Skilful implementation of new mechanisms shaping the EU’s external relations provided through the Lisbon Treaty. • Sprawne wdrożenie nowych mechanizmów kształtowania stosunków zewnętrznych UE przewidzianych w Traktacie z Lizbony. At present, it is actually difficult to foresee the future of the European assistance system’s architecture. W chwili obecnej trudno de facto przewidzieć przyszłość architektury europejskiego systemu pomocowego. We do not know answers to many questions, including: those on how the new commissaries will work together, what model of tasks distribution will be worked out between the High Representative and the Commissioner for Development, what will be the role of the new Commissioner for Enlargement and Neighbourhood Policy, whether a foreign policy cluster will be formed, how the European External Action Service will function, or how effectively it will tackle development issues, etc. The answers to these questions will have a decisive impact on the relations between the European Commission and the Member States in the scope of development cooperation, on the effectiveness of the Union’s assistance programs and on the role of the EU in the world. Nie znamy odpowiedzi na wiele pytań, w tym m.in. jak „dotrze” się współpraca nowych komisarzy, jaki model podziału obowiązków zostanie wypracowany pomiędzy Wysokim Przedstawicielem a Komisarzem do spraw Rozwoju, jaka będzie rola nowego Komisarza do spraw Rozszerzenia i Polityki Sąsiedztwa, czy dojdzie do wykształcania się unijnego foreign policy cluster, jak funkcjonować będzie Europejska Służba Działań Zewnętrznych, jak profesjonalnie będzie ona podchodzić do zagadnień pomocowych itp. Odpowiedzi na te pytania w dużym stopniu zdecydują o relacjach między Komisją Europejską a państwami członkowskimi w zakresie współpracy rozwojowej, o skuteczności unijnych programów pomocowych, a także o roli UE w świecie. An important challenge is also to find solutions to the multiplicity of overlapping cooperation frameworks, institutions and funding arrangements. Wyzwaniem jest też cały wachlarz ram współpracy rozwojowej, porozumień i instrumentów pomocowych, który nie przyczynia się do realizacji przez Unię Europejską spójnej polityki rozwojowej w krajach partnerskich. Obviously this does not contribute to the visibility of the role being played by the EU in the developing world. Wyzwaniem jest też cały wachlarz ram współpracy rozwojowej, porozumień i instrumentów pomocowych, który nie przyczynia się do realizacji przez Unię Europejską spójnej polityki rozwojowej w krajach partnerskich. Management of the EU ’s development policy after the Lisbon Treaty. Zarządzanie polityką rozwojową UE po Traktacie z Lizbony. The role of the EU Presidency Development cooperation policy decision making involves the Council of the EU and the European Commission as key actors and the European Parliament as an emerging one. Rola prezydencji UE Kluczową rolę w podejmowaniu decyzji w sprawach polityki rozwojowej Unii Europejskiej odgrywa Rada UE i Komisja Europejska, a także w coraz większym zakresie Parlament Europejski. Occasionally, it is also the European Council – heads of states and governments – that directly deals with development issues. Kwestiami współpracy rozwojowej zajmuje się też Rada Europejska, a więc szefowie państw i rządów Unii. The Commission implements the common assistance programme, while the Parliament and the Council (and its working groups) establish the framework for actions and exercise the control over EU development policy, the Community programme, as well as the cooperation between institutions and agencies of the EU that deliver assistance on behalf of the Member States. Natomiast Parlament Europejski i Rada UE (w tym jej grupy robocze) ustanawiają ramy działania i sprawują ogólny nadzór nad polityką rozwojową 27 państw członkowskich, zarówno nad programem wspólnotowym, jak i współpracą poszczególnych aktorów w ramach systemu, to jest instytucji wspólnotowych i agend przekazujących pomoc w imieniu państw członkowskich. The Commission implements the common assistance programme, while the Parliament and the Council (and its working groups) establish the framework for actions and exercise the control over EU development policy, the Community programme, as well as the cooperation between institutions and agencies of the EU that deliver assistance on behalf of the Member States. Można przyjąć, że KE wdraża unijny program pomocowy. Nevertheless, the shaping of the cooperation policy depends on the decisions of the latter. Od ich suwerennie podejmowanych decyzji zależy jakie konkretnie działania pomocowe zostaną skierowane do krajów ubogich. Nevertheless, the shaping of the cooperation policy depends on the decisions of the latter. Jednak za kształt polityki rozwojowej odpowiadają przede wszystkim kraje członkowskie. 1. 1. Management of development policy on the EU level Similar to other areas of the European Union’s activity, the key role in taking decisions on matters related to development policy belongs to the Council of the European Union, the European Commission and – increasingly – the European Parliament. Zarządzanie polityką rozwojową na poziomie Unii Europejskiej Podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych dziedzin aktywności Unii Europejskiej, w podejmowaniu decyzji w sprawach polityki rozwojowej kluczową rolę odgrywa Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska, a także – i to w coraz większym zakresie – Parlament Europejski. From time to time, development issues are also dealt with directly by the heads of states and governments, i.e. by the European Council. Czasami kwestiami współpracy rozwojowej zajmuje się też Rada Europejska, a więc szefowie państw i rządów Unii. We can assume that the European Commission implements the common (the Union’s) assistance programme, while the Parliament and the Council (and its working groups) establish the framework for actions and exercise the control of the 27 Member States over EU development policy, the Community programme, as well as cooperation between different actors in the system (Community institutions and agencies transferring assistance on behalf of the Member States). Można przyjąć, że KE faktycznie wdraża wspólny, unijny program pomocowy, natomiast Parlament Europejski i Rada UE (i jej grupy robocze) ustanawiają ramy działania i sprawują ogólny nadzór 27 państw członkowskich nad polityką rozwojową UE i to zarówno nad programem wspólnotowym, jak i nad współpracą poszczególnych aktorów w ramach systemu (instytucji wspólnotowych i agend przekazujących pomoc w imieniu państw członkowskich). The European Council indicates the general direction of the EU political decisions and sets their general priorities. Rada Europejska – forum spotkań przywódców UE – wskazuje Unii Europejskiej ogólny kierunek działań politycznych i wytycza jej ogólne priorytety. After the Lisbon Treaty’s entry into force, it formally became an EU institution. Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony 1 grudnia 2009 r. zyskała status instytucji. The European Council does not often debate development issues as such, but it tackles many issues influencing the shape of EU relations with partner countries, e.g. cooperation with the Eastern European states. Rada ta stosunkowo rzadko porusza zagadnienia współpracy rozwojowej sensu stricto, podejmuje jednak wiele zasadniczych kwestii wpływających potem na kształt relacji UE z krajami słabiej rozwiniętymi. The European Council does not often debate development issues as such, but it tackles many issues influencing the shape of EU relations with partner countries, e.g. cooperation with the Eastern European states. Na forum Rady Europejskiej omawiane są np. stosunki Unii z jej sąsiadami, w tym z krajami Europy Wschodniej. Recently, EU leaders discussed the Union’s engagement in financing strategies to do with climate change. W ostatnim okresie przywódcy UE dyskutowali także m.in. na temat zaangażowania Unii w finansowanie walki ze zmianami klimatycznymi. The European Council ‘conclusions’ serve then as an important reference point for the decisions taken by the EU Council and the European Commission. Ustalenia podejmowane na tym forum są potem punktem odniesienia dla decyzji podejmowanych na forum Rady UE i działań Komisji Europejskiej. As for the Council of the European Union – the main legislative organ of the EU – it is made up of ministers representing EU Member States. Jeśli chodzi o Radę UE – główny organ ustawodawczy Unii – to w jej skład wchodzą ministrowie reprezentujący państwa członkowskie. The Council meets in nine different formations, dependent on specific topics/policies. Instytucja ta zbiera się w dziesięciu różnych formacjach zależnie od omawianej problematyki. After the Lisbon Treaty entered into force on 1 December 2009, development cooperation issues were to be mostly dealt with by the Foreign Affairs Council (FAC). Zagadnieniami współpracy rozwojowej zajmuje się przede wszystkim (po wejściu w życie Traktatu z Lizbony) Rada do Spraw Zagranicznych (Foreign Affairs Council – FAC). This does not mean that the ministers responsible for other areas of EU activity (agriculture, environment or economic and financial matters) do not influence the Union’s development policy. Nie oznacza to jednak, że na europejską politykę rozwojową nie mają wpływu ministrowie państw członkowskich zajmujący się innymi obszarami aktywności UE (np. rolnictwem, środowiskiem czy sprawami ekonomicznymi i finansowymi). The influence is conditional on the relevance of any of these areas on the development of partner countries and by the attachment of the EU to the implementation of principles of policy coherence for development. Wpływ ten jest tym większy, im większe znaczenie z punktu widzenia rozwoju krajów partnerskich mają pozapomocowe działania UE i im większą uwagę w Unii przywiązuje się do kwestii spójności polityki na rzecz rozwoju. On the experts’ level, the issues of cooperation and development assistance are addressed by the working groups assisting the Foreign Affairs Council in the area of trade and development, and it is they who prepare its work. Na poziomie eksperckim kwestiami współpracy i pomocy rozwojowej zajmują się grupy robocze wspomagające Radę do Spraw Zagranicznych w obszarze handlu i rozwoju oraz przygotowujące jej prace. The most important role belongs to the Working Group on Development Cooperation (the so-called CODEV). Spośród nich największe znaczenie ma Grupa Robocza do spraw Współpracy Rozwojowej (CODEV). This organ is presided over by the rotary Presidency. Organowi temu przewodniczy rotacyjna prezydencja. The following groups are also partially charged with development assistance issues: • Working Group on ACP Countries • Working Group on Preparation of International Conferences on Development • Working Group on Humanitarian Aid and Food Assistance These organs are presided over by the rotary Presidency. Organom tym przewodniczy rotacyjna prezydencja. The following groups are also partially charged with development assistance issues: • Working Group on ACP Countries • Working Group on Preparation of International Conferences on Development • Working Group on Humanitarian Aid and Food Assistance These organs are presided over by the rotary Presidency. Częściowo sprawami pomocowymi zajmują się też następujące grupy: • Grupa Robocza do spraw Krajów AKP; • Grupa Robocza do spraw Przygotowania Międzynarodowych Konferencji na temat Rozwoju; • Grupa Robocza do spraw Pomocy Humanitarnej i Pomocy Żywnościowej. Development issues appear also on the agenda of organs supporting the FAC and specialising in specific regions of the world, for example: • Working Group on Mashreq and Maghreb • Working Group on Eastern Europe and Central Asia • Working Group on Balkan Region • Working Group on Latin America • Working Group on Africa Those organs are presided over by a representative of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Są to m.in.: • Grupa Robocza do spraw Maszreku i Maghrebu; • Grupa Robocza do spraw Europy Wschodniej i Azji Środkowej; • Grupa Robocza do spraw Regionu Bałkanów; • Grupa Robocza do spraw Ameryki Łacińskiej; • Grupa Robocza do spraw Afryki. Development issues appear also on the agenda of organs supporting the FAC and specialising in specific regions of the world, for example: • Working Group on Mashreq and Maghreb • Working Group on Eastern Europe and Central Asia • Working Group on Balkan Region • Working Group on Latin America • Working Group on Africa Those organs are presided over by a representative of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Oprócz tego zagadnienia rozwojowe pojawiają się też w agendzie organów wspomagających FAC, a zajmujących się konkretnymi regionami świata. Development issues appear also on the agenda of organs supporting the FAC and specialising in specific regions of the world, for example: • Working Group on Mashreq and Maghreb • Working Group on Eastern Europe and Central Asia • Working Group on Balkan Region • Working Group on Latin America • Working Group on Africa Those organs are presided over by a representative of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Organom tym przewodniczyć będzie przedstawiciel Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Finally, development issues are addressed also by some organs supporting the FAC, appointed for the so-called horizontal issues – among others: • Working Group on Human Rights • Working Group on the UN Those organs are presided over by a representative of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy 26. Organom tym przewodniczy przedstawiciel Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa29. Finally, development issues are addressed also by some organs supporting the FAC, appointed for the so-called horizontal issues – among others: • Working Group on Human Rights • Working Group on the UN Those organs are presided over by a representative of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy 26. Sprawami rozwojowymi zajmują się wreszcie niektóre organy wspomagające FAC powołane do tzw. zagadnień horyzontalnych. Finally, development issues are addressed also by some organs supporting the FAC, appointed for the so-called horizontal issues – among others: • Working Group on Human Rights • Working Group on the UN Those organs are presided over by a representative of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy 26. Są to m.in.: • Grupa Robocza do spraw Praw Człowieka; • Grupa Robocza do spraw ONZ. In practice, the objectives of the Council (and therefore also the interest of its working groups, CODEV in particular) are all the issues related to the EU and the Member States’ development policy, including: the volume of assistance, the shape of the assistance instruments, aid effectiveness, political dialogue with the countries of the South, the harmonisation of activities between the EU donors, the common action on the forum of multilateral institutions, and policy coherence for development, etc. Most often, however, these are issues of a macro or cross-sectional character, concerning the EU as a whole and important mainly to national development assistance programmes, administered by Member States’ governments. W praktyce przedmiotem zainteresowania Rady (a więc także i jej grup roboczych, w pierwszej kolejności CODEV) są wszelkie kwestie związane z polityką rozwojową UE i państw członkowskich, włączając w to zagadnienia wielkości pomocy, kształtu instrumentów pomocowych, skuteczności pomocy, dialogu politycznego z państwami Południa, harmonizacji działań między unijnymi dawcami pomocy, wspólnego działania na forum instytucji wielostronnych, spójności polityki na rzecz rozwoju itp. In practice, the objectives of the Council (and therefore also the interest of its working groups, CODEV in particular) are all the issues related to the EU and the Member States’ development policy, including: the volume of assistance, the shape of the assistance instruments, aid effectiveness, political dialogue with the countries of the South, the harmonisation of activities between the EU donors, the common action on the forum of multilateral institutions, and policy coherence for development, etc. Most often, however, these are issues of a macro or cross-sectional character, concerning the EU as a whole and important mainly to national development assistance programmes, administered by Member States’ governments. Są to jednak najczęściej zagadnienia o charakterze makro bądź przekrojowe, dotyczące UE jako całości, a przede wszystkim istotne dla krajowych programów pomocy rozwojowych, administrowanych przez rządy państw członkowskich. The Council can exercise a relatively small influence on the current management of the Community development assistance programme – here, the authority belongs mainly to the Commission itself, although the influence of the Member States is not without significance. Rada ma natomiast stosunkowo niewielki wpływ na bieżące zarządzanie wspólnotowym programem pomocy rozwojowej – tu kluczowe uprawnienia ma sama Komisja, choć wpływ państw członkowskich nie jest bez znaczenia. How does this look in practice? Jak to wygląda w praktyce? On the political level, the directorates general of the Commission – DG EuropeAid, Development and Cooperation (DG DevCo) as well as DG External Relations – are responsible for programming development policy with regards to the majority of the world’s regions. Na poziomie politycznym dyrekcje generalne Komisji – w tym przede wszystkim nowa dyrekcja: DG EuropeAid Rozwój i Współpraca (DG DevCo) oraz DG Stosunki Zewnętrzne (DG Relex) – odpowiadają za programowanie polityki rozwojowej w odniesieniu do większości regionów świata. The point of departure for assistance programming is a general vision of the EU’s development policy that is based on the European Consensus on Development. Punktem wyjścia do programowania pomocy jest generalna wizja polityki rozwojowej UE, a więc Konsensus Europejski w sprawie Rozwoju. It serves as a base for elaborating thematic strategies and strategies for different states and regions (Country Strategy Papers – CPS, and Regional Strategy Papers – RSPs), which are then implemented through specific assistance modalities and instruments. Na jego podstawie tworzone są strategie tematyczne oraz strategie wobec poszczególnych państw i regionów (tzw. Country Strategy Papers – CSPs oraz Regional Strategy Papers – RSPs), które potem są wdrażane za pośrednictwem specyficznych form i instrumentów pomocowych. CSPs and RSPs determine long-term cooperation objectives and priority support areas. CSPs i RSPs określają długoterminowe cele współpracy oraz priorytetowe dziedziny wsparcia. They are usually prepared for a period of 5-7 years. Sporządzane są zwykle na okres 5–7 lat. The task of the CSPs and the RSPs is to integrate different modalities and instruments influencing the development perspectives of the developing country (policy mix) and thus contribute to better coherence for assistance activities27. Zadaniem CSPs i RSPs jest integracja rożnych form i instrumentów oddziaływania na perspektywy rozwojowe krajów rozwijających się (tzw. policy mix) i dzięki temu przyczynianie się do większej spójności działań pomocowych30. CSPs and RSPs are established in cooperation with the governments of partner countries, EU Member States and other donors, and – if possible – with the representatives of civil society in the partnered countries. CSPs i RSPs są tworzone we współpracy z rządami krajów partnerskich, rządami państw członkowskich UE oraz innych donatorów, a także – o ile jest to możliwe – z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego w krajach partnerskich. They are also regularly informed in order to ensure that they follow the development status in partner countries28. Są też regularnie rewidowane, tak aby zapewnić ich aktualność w miarę rozwoju sytuacji w kraju partnerskim31. The Lisbon Treaty also enacted the European External Action Service, which will act as the European Union’s diplomatic service, and which will be subject to the authority of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Utworzona na mocy Traktatu z Lizbony Europejska Służba Działań Zewnętrznych, a więc swego rodzaju służba dyplomatyczna Unii, ma również wpływ na kształtowanie się polityki rozwojowej UE. The EEAS will have an important impact on shaping EU development policy. Utworzona na mocy Traktatu z Lizbony Europejska Służba Działań Zewnętrznych, a więc swego rodzaju służba dyplomatyczna Unii, ma również wpływ na kształtowanie się polityki rozwojowej UE. Its duties will consist of offering support to the High Representative in carrying out the tasks of the office. Służba ta ma działać we współpracy ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich i ma się składać z urzędników Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji Europejskiej oraz z dyplomatów oddelegowanych przez ministerstwa spraw zagranicznych państw członkowskich Unii. The Service will act in cooperation with the diplomatic services of Member States and will be composed of functionaries of the EU Council and Commission Secretariats as well as diplomats delegated by the Foreign Affairs ministries of Member States. Służba ta ma działać we współpracy ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich i ma się składać z urzędników Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji Europejskiej oraz z dyplomatów oddelegowanych przez ministerstwa spraw zagranicznych państw członkowskich Unii. European Commission delegations in third countries and Council Representations (e.g. at the UN’s New York headquarters) will become EU delegations and will acquire the status of legal entities, which will give them the possibility to represent the EU in third countries and in international organisations. Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w krajach trzecich i Przedstawicielstwa Rady (jak np. przy ONZ w Nowym Jorku) staną się Przedstawicielstwami Unii i będą miały osobowość prawną, co pociąga za sobą zdolność do reprezentowania UE tak wobec państw trzecich, jak i wobec organizacji międzynarodowych. These functions will be exercised by EU ambassadors. Na ich czele staną ambasadorzy UE. The inclusion of development issues within 64 the range of EEAS competences – as is frequently pointed out – would imply the subordination of EU delegations to the authority of the High Representative and, at the same time, the Commissioner for Development. Włączenie spraw rozwojowych do zakresu zadań ESDZ – jak często się podkreśla – oznacza, że szefowie delegatur UE podlegaliby jednocześnie Wysokiemu Przedstawicielowi i komisarzowi odpowiedzialnemu za sprawy rozwojowe. The situation would, however, provide development aid personnel with additional assistance from the non-aid delegation’s staff, but unfortunately could also lead to a degree of subordination of development aid to the broadly-defined political goals of the EU in developing countries. Sprzyjać to będzie niewątpliwie korzystaniu przez personel zajmujący się pomocą rozwojową ze wzmocnionego, „pozapomocowego” zaplecza delegatur, choć może prowadzić niestety do pewnego podporządkowania pomocy rozwojowej szeroko rozumianym celom politycznym UE w krajach rozwijających się. As it was already mentioned above, the competencies of the DG Aidco, Development and Cooperation, as well as DG External Relations in practical terms cover only the phase of programming. Jak już wspomniano, w kompetencjach DG EuropeAid Rozwój i Współpraca oraz DG Stosunki Zewnętrzne, jak też częściowo ESDZ pozostaje w zasadzie jedynie faza programowania. The remaining elements of the project cycle (identification, formulation, financing, implementation and evaluation) are constituted as the prerogatives of the EuropeAid Cooperation Office – a separate Directorate General of the European Commission29 (until 26 October 2010) – or of the EU representations in the partner countries. Pozostałe elementy cyklu projektowego (identyfikacja, formułowanie, finansowanie, wdrażanie oraz ewaluacja) do 26 października 2010 r. znajdowały się w kompetencji Biura Współpracy EuropeAid – osobnej Dyrekcji Generalnej KE33 lub przedstawicielstw UE w krajach partnerskich. The task of the EuropeAid Cooperation Office was to implement assistance programmes financed from the European Union’s budget or from the European Development Fund, with exceptions to humanitarian aid and pre-accession assistance instruments. Zadaniem Biura Współpracy EuropeAid była implementacja programów pomocowych finansowanych z budżetu Unii Europejskiej lub z Europejskiego Funduszu Rozwoju, za wyjątkiem pomocy humanitarnej oraz instrumentu pomocy przedakcesyjnej. EuropeAid mainly coordinates and watches over the activities undertaken on the level of EU representation in partner countries, ensuring the identification of assistance undertakings (for example elaboration of feasibility studies), the preparation of detailed financial plans for projects and programmes, the organisation of tenders, monitoring, etc30. EuropeAid przede wszystkim koordynował i czuwał nad działaniami podejmowanymi na szczeblu przedstawicielstw UE w krajach partnerskich, a więc nad identyfikacją przedsięwzięć pomocowych (opracowywaniem np. studiów wykonalności), sporządzaniem szczegółowych planów finansowych projektów i programów, organizacją przetargów, zapewnieniem monitoringu itp.34. Therefore, it plays the role of an intermediary between the political level (DG Development, DG External Relations) and the operational, executive level (EU representations in partner countries). Spełniał więc w dużym stopniu rolę pośrednika między szczeblem politycznym (DG Rozwój, DG Stosunki Zewnętrzne), a szczeblem typowo operacyjnym, wykonawczym (przedstawicielstwa WE w krajach partnerskich). As a consequence of the entry into force of the Lisbon Treaty and the start of the European External Action Service, on 27 October 2010, the EuropeAid Cooperation Office has been merged with the DG Development, creating the new office of DG Aidco, Development and Cooperation (DG DevCo). W związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony i pełnym rozruchem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych z początkiem 2011 r., 27 października 2010 Biuro Współpracy EuropeAid zostało połączone z Dyrekcją Generalną do spraw Rozwoju, tworząc nową Dyrekcję Generalną EuropeAid, Rozwój i Współpraca – DG DevCo. Therefore within the competence of the new Commission unit there are now all the aforementioned tasks linked both to the programming and implementing of EU development assistance. Tym samym w kompetencji nowej jednostki organizacyjnej Komisji Europejskiej znalazły się wszystkie opisane powyżej zadania związane tak z programowaniem, jak i z wdrażaniem unijnej pomocy rozwojowej. At the level of the implementation of different development programmes and projects, the key decisions are taken in the process of consultation between the Community institutions and EU Member States. Na etapie wdrażania poszczególnych programów i projektów rozwojowych kluczowe decyzje podejmowane są w procesie konsultacji instytucji wspólnotowych z państwami członkowskimi UE. According to the so-called comitology procedure, the European Commission has the obligation to cooperate with Member States, the representatives of which sit in different committees. Zgodnie z procedurą tzw. komitologii, Komisja Europejska ma obowiązek współpracować z państwami członkowskimi, których reprezentanci zasiadają w różnego rodzaju komitetach. In the majority of cases they fulfil the function of the management committees or regulatory committees, signifying that Member States have an important influence on the allocation of assistance funds and the implementation of programs or projects by the European Commission. W większości przypadków pełnią funkcję komitetów wykonawczych (management committees) lub regulacyjnych (regulatory committees), co oznacza, że państwa członkowskie mają istotny wpływ na alokację środków pomocowych i na implementację programów lub projektów przez Komisję Europejską. There are many such committees and basically they correspond to the assistance instruments employed by the European Commission (and discussed in point 5.2 of part 1 of the study). Komitetów tych jest dużo i odpowiadają one zasadniczo instrumentom pomocowym stosowanym przez Komisję Europejską, a omówionym w pkt. 5.2 w części I opracowania. It is enough to mention that the management of the assistance funds figured in the DCI is entrusted to committees corresponding to different world regions and different thematic lines (investments in human capital, natural environment, non-institutional actors, food security, migration and asylum). Wystarczy wspomnieć, że zarządzaniem środkami pomocowymi ujętymi w DCI zajmują się komitety odpowiadające poszczególnym regionom świata, jak też poszczególnym liniom tematycznym (inwestowanie w potencjał ludzki, środowisko naturalne, aktorzy nieinstytucjonalni, bezpieczeństwo żywnościowe, migracje i azyl). An important and growing role in the management of the European Commission’s assistance programme belongs to the European Parliament, and its Committee for Development (DEVE) in particular. Dużą i rosnącą rolę w zarządzaniu programem pomocowym Komisji Europejskiej odgrywa Parlament Europejski, w tym zwłaszcza jego Komisja Rozwoju (DEVE). In relations between the European Commission, the Council and the European Parliament, in matters referring to development cooperation and development assistance financed from the EU’s general budget, the procedure of co-decision is applied – signifying that the propositions of the European Commission may be modified and/or adopted jointly by the Parliament and the Council. W stosunkach Komisji Europejskiej z Radą i Parlamentem Europejskim w odniesieniu do współpracy rozwojowej i pomocy rozwojowej finansowanej z budżetu ogólnego UE najczęściej stosowana jest procedura współdecyzji, co oznacza, że propozycje KE mogą być modyfikowane i/lub przyjmowane wspólnie przez Parlament i Radę. As part of the co-decision procedure, the legislative motion is submitted simultaneously to the Parliament and to the Council. W ramach procedury współdecyzji, w tym samym czasie co Parlamentowi wniosek legislacyjny jest przedstawiany Radzie. The legislative text may be adopted only if the Council and the Parliament reach an agreement on each correction. Tekst prawodawczy może zostać przyjęty jedynie wówczas, gdy Rada i Parlament osiągnęły porozumienie w sprawie każdej poprawki. It refers mainly to the thematic and geographical regulations relative to the Community assistance transferred from the EU’s general budget, i.e. for Asia or Latin America. Dotyczy to przede wszystkim rozporządzeń tematycznych i geograficznych dotyczących pomocy wspólnotowej kierowanej z budżetu ogólnego UE, a więc dla Azji czy Ameryki Łacińskiej. On the other hand, cooperation with the ACP countries is based on instruments from outside the treaty-base and the formal Community structure, namely through the Cotonou Agreement, which however – as an international agreement – had to be approved by the European Parliament in the agreement procedure. Natomiast współpraca z krajami AKP opiera się na instrumentach spoza struktury wspólnotowej, a mianowicie na Układzie z Kotonu, który jednak – jako umowa międzynarodowa – musiał być zatwierdzony przez Parlament Europejski w procedurze zgody, podobnie zatwierdzeniu podlega każda jego nowelizacja. Similarly, each of its amendments has to be subject to approval. Natomiast współpraca z krajami AKP opiera się na instrumentach spoza struktury wspólnotowej, a mianowicie na Układzie z Kotonu, który jednak – jako umowa międzynarodowa – musiał być zatwierdzony przez Parlament Europejski w procedurze zgody, podobnie zatwierdzeniu podlega każda jego nowelizacja. The main task of the EP’s Committee on Development is to promote, implement and monitor the EU’s policy within the scope of development cooperation, through: • Political dialogue with developing countries, bilateral, as well as on the forums of international and inter-parliamentary organisations. • Assistance for developing countries and agreements on cooperation with those countries. • Support for democratic values, good governance and human rights in developing countries. Głównym zadaniem Komisji Rozwoju PE jest promowanie, wdrażanie i monitorowanie polityki UE w dziedzinie współpracy rozwojowej poprzez: • dialog polityczny z krajami rozwijającymi się, zarówno dwustronny, jak i na forum organizacji międzynarodowych i międzyparlamentarnych; • pomoc dla krajów rozwijających się oraz umowy o współpracy z tymi krajami; • wspieranie wartości demokratycznych, dobrego rządzenia oraz praw człowieka w krajach rozwijających się. Additionally, the Committee on Development plays a key role in developing and strengthening the relations between the EU and the ACP partners, through the close monitoring of the ACP-EU Cotonou partnership agreement and through its participation in the Joint Parliamentary Assembly of the Africa, Caribbean and Pacific Countries and the European Union (ACP-UE). Oprócz tego Komisja Rozwoju odgrywa kluczową rolę w rozwijaniu i umacnianiu stosunków między UE i partnerami z regionu AKP, dzięki ścisłemu monitorowaniu realizacji umowy o partnerstwie AKP–UE z Kotonu oraz poprzez udział we Wspólnym Zgromadzeniu Parlamentarnym Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz Unii Europejskiej (AKP–UE). The Joint Parliamentary Assembly of the Africa, Caribbean and Pacific Countries and the European Union (ACP-UE) was born out of the necessity to bring the representatives of the EC and the ACP countries closer, as well as to strengthen the democratic process. Wspólne Zgromadzenie Parlamentarne Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz Unii Europejskiej (AKP–UE) zrodziło się z potrzeby zbliżenia do siebie reprezentantów WE i państw AKP oraz wzmocnienia procesów demokratycznych. It is the only such forum associating the representatives of the countries of the South and of the North. Jest to jedyne takie forum grupujące przedstawicieli państw Północy i Południa. 78 European deputies and 78 deputies from the ACP countries participate in the Assembly, invoked twice a year for a week-long plenary meeting (once in an ACP country, once in an EU country). Uczestniczy w nim 78 eurodeputowanych oraz 78 parlamentarzystów z krajów AKP, którzy spotykają się dwa razy do roku na trwającym tydzień posiedzeniu plenarnym (raz w kraju AKP, raz w kraju UE). The basic tasks of the Joint Assembly are: • Promoting democratic processes through dialogue and consultation. • Facilitating a better understanding between the citizens of the European Union and the ACP countries, as well as propagation of social awareness on development. • Discussion on issues relevant to the development of the EU-ACP partnership. • Adoption of resolutions and elaboration of recommendations for the EU-ACP Council of Ministers. Podstawowe zadania Wspólnego Zgromadzenia to: • promowanie procesów demokratycznych poprzez dialog i konsultacje; • ułatwienie lepszego zrozumienia między obywatelami Unii Europejskiej i państw AKP, a także szerzenie świadomości społecznej w zakresie rozwoju; • omawianie zagadnień dotyczących rozwoju partnerstwa UE–AKP; • przyjmowanie uchwał i sporządzanie zaleceń dla Rady Ministrów UE–AKP. The Assembly has contributed, mainly recently: to the strengthening of democracy and human rights in ACP countries, including the role of parliaments in the development process, to the promotion of trade as a developmental tool, to tightening cooperation with development non-governmental organisations, and the acceleration of procedures regulating development assistance. Zgromadzenie przyczyniło się, zwłaszcza w ostatnim okresie, do umocnienia demokracji i praw człowieka w krajach AKP, w tym roli parlamentów w procesie rozwojowym, do promocji handlu jako narzędzia rozwoju, do zacieśnienia współpracy z rozwojowymi organizacjami pozarządowymi oraz do przyspieszenia procedur regulujących pomoc rozwojową. The Committee on Development closely monitors the general EU’s budget and participates in its preparation, among others, through submitting amendments to the drafts of legal acts relative to the assistance budget lines. Komisja Rozwoju ściśle monitoruje budżet ogólny UE i uczestniczy w jego przygotowaniu, m.in. składając poprawki do projektów aktów prawnych dotyczących pomocowych linii budżetowych. In the inter-institutional procedure – with the participation of the European Parliament, the Council and the European Commission – the Parliament has the last word in matters concerning development cooperation budget lines. W procedurze międzyinstytucjonalnej z udziałem Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej, Parlament ma ostatnie zdanie w kwestii linii budżetowych z zakresu współpracy rozwojowej. However, the European Parliament has no influence over EDF expenditure, although it analyses the EDF at the vote of acceptance of the European Commission. Parlament Europejski nie ma natomiast możliwości wpływania na wydatki w ramach EDF, chociaż analizuje je przy okazji prac nad absolutorium dla Komisji Europejskiej. The European Parliament’s Committee on Development also has an important control authority. Komisja Rozwoju Parlamentu Europejskiego ma też ważne uprawnienia nadzorcze. Among its prerogatives are meetings with commissioners charged with EU external relations, interviewing candidates for the commissioners for development, meetings with the presidency of the Council (usually twice, at the beginning and at the end of a presidency), and formulating inquiries to the Council and the European Commission, etc. W ich ramach m.in. spotyka się z komisarzami odpowiedzialnymi za stosunki zewnętrzne UE, przesłuchuje kandydatów na komisarzy do spraw rozwoju, spotyka się z prezydencją w Radzie UE (najczęściej dwa razy, na początku i na końcu prezydencji), formułuje pytania do Rady i Komisji Europejskiej itp.35. 2. Management of development policy at EU countries’ level 2. Zarządzanie polityką rozwojową na poziomie państw członkowskich UE The shape of the European Union’s development policy depends mainly on its Member States. Za kształt polityki rozwojowej Unii Europejskiej odpowiadają przede wszystkim jej państwa członkowskie. It is from their budgets that practically all the official funds (ODA) that the EU transfers to the developing countries originate, also those managed by the European Commission as part of the European Union’s development assistance programme. To z ich budżetów przekazywane są praktycznie wszystkie fundusze oficjalne (ODA), które UE kieruje do krajów rozwijających się, także te, którymi zarządza Komisja Europejska w ramach programu pomocy rozwojowej Wspólnoty Europejskiej. It is the Member States that decide on the most important issues relative to the programming and implementation of their own and the Union’s assistance programmes. To państwa członkowskie decydują o najważniejszych kwestiach związanych z programowaniem i wdrażaniem zarówno własnych programów pomocowych, jak i programu unijnego. Finally, it is the Member States that independently undertake different initiatives, declarations and commitments relative to the global development programs – which are then translated into practical assistance activities addressed to the poorer parts of the world. To wreszcie państwa członkowskie suwerennie podejmują różnego rodzaju inicjatywy, deklaracje i zobowiązania odnośnie do problemów globalnego rozwoju, które następnie przekładają się na konkretne działania pomocowe skierowane do uboższej części świata. 2.1 Government administration 2.1. Administracja rządowa The realisation of tasks related to development cooperation, including the planning and realisation of EU development policy, constitutes the objectives and activities of a series of the Member States’ public institutions. Realizacja zadań związanych ze współpracą na rzecz rozwoju, w tym z planowaniem i realizacją polityki rozwojowej UE, jest przedmiotem działań szeregu instytucji publicznych w państwach członkowskich. The most important role is played by the governmental structures. Największą rolę odgrywają oczywiście struktury rządowe. The EU states’ governments are the most important centres of multilateral cooperation for development, defining common priorities and actions with other states and international organisations, agreeing on aid allocation criteria and improving the coordination between donors. Rządy krajów unijnych są najważniejszymi ośrodkami współpracy wielostronnej na rzecz rozwoju, ustalania wspólnych priorytetów i działań z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, uzgadniania kryteriów alokacji pomocy oraz usprawniania koordynacji między donatorami. In the vast majority of EU countries, the basic assumptions of development policy are agreed at governmental level, most often in the form of strategic documents sometimes submitted to the parliament for approval. W zdecydowanej większości państw UE na poziomie rządowym ustalane są podstawowe założenia polityki rozwojowej, najczęściej w postaci dokumentów o charakterze strategicznym, niekiedy przedkładanych parlamentowi do akceptacji. It is worth noting that, according to the content of the majority of those documents, the basic goal of development assistance programmes of various EU countries is the reduction of poverty32, the first of the Millennium Development Goals. Na uwagę zasługuje fakt, że zgodnie z treścią większości z tych dokumentów zasadniczym celem programu pomocy rozwojowej danego kraju jest redukcja ubóstwa36, co oznacza, że odnoszą się one w pierwszej kolejności do pierwszego z Milenijnych Celów Rozwoju. There are also a growing number of strategic documents containing the principles of effective development assistance. Rośnie też liczba dokumentów strategicznych zawierających zasady skutecznej pomocy rozwojowej. In Poland the first strategy for development cooperation was adopted in 2003 by the Council of Ministers. Także w Polsce pierwsza strategia współpracy rozwojowej została w 2003 r. przyjęta przez Radę Ministrów. The government structures of the EU Member States differ with regards to the organisation of the development system in several key aspects, such as the bureaucracy, institutional development and management methods. Struktury rządowe państw członkowskich UE różnią się sposobem organizacji systemu pomocowego w kilku kluczowych aspektach, takich jak wielkość administracji, rozbudowanie instytucjonalne oraz metody zarządzania. The largest assistance system in the EU is that of Germany, then Great Britain, Denmark and France. W UE największym systemem pomocowym dysponują Niemcy, a następnie Wielka Brytania, Dania i Francja. In each of these countries over 2 thousand people work in this service and in Germany this amount is equal to over 6 thousand (although the German assistance institutions employ many local employees originating from developing countries). Przy obsłudze pomocy kierowanej przez każdy z tych krajów pracuje ponad 2 tys. osób, a w przypadku Niemiec jest to ponad 6 tys. (z tym że niemieckie instytucje pomocowe zatrudniają bardzo wielu pracowników lokalnych pochodzących z krajów rozwijających się). In this context, the situation of the new Member States, including Poland, does not look very good. Na tym tle nie najlepiej wygląda sytuacja nowych państw członkowskich, w tym Polski. For several years, development assistance in Poland has been serviced by a department of the Ministry of Foreign Affairs, composed only of over a dozen people. W Polsce pomocą rozwojową przez kilka lat zajmował się co najwyżej kilkunastoosobowy departament w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. The establishment of a second department charged with the implementation of assistance programmes will probably increase the administrative capacities of the Ministry in the scope of development cooperation but it will be a gradual process (also due to the necessity to train new employees). Stworzenie drugiego departamentu zajmującego się wdrażaniem programów pomocowych najpewniej zwiększy zdolności administracyjne MSZ w zakresie współpracy rozwojowej, ale (także z uwagi na konieczność przeszkolenia nowych pracowników) będzie to proces stopniowy. Despite that, the number of people charged with managing development assistance in Poland is still very modest for a major EU country that aspires to play an important role in the European Union. Mimo to liczba osób obsługująca program pomocowy w Polsce jest wciąż skromna, jak na kraj, który aspiruje do odgrywania ważnej roli w Unii Europejskiej. The differences in the assistance systems of EU Member States derive from the historic development of such programmes and are conditioned by such factors as: bonds between a given donor and the developing countries (including those post-colonial ones), the size of the donor’s economy, the culture of management, or the organisation of the executive authority. Zróżnicowanie systemów pomocowych państw członkowskich UE jest pochodną historycznego rozwoju programów pomocowych, a także jest uwarunkowane takimi czynnikami jak: więzy danego dawcy z krajami rozwijającymi się (w tym o charakterze postkolonialnym), wielkość gospodarki, kultura zarządzania czy organizacja władzy wykonawczej. It is worth underlining that the EU does not impose the institutional model for an assistance system that a Member State should implement as part of its own governmental administration. Warto podkreślić, że UE nie wskazuje, jaki model instytucjonalny systemu pomocowego dane państwo członkowskie powinno wdrożyć w ramach własnej administracji rządowej. For the Community institutions it is above all the effectiveness of the assistance system in aid funds’ management – according to the principles adopted on the EU’s forum – that is important. Dla instytucji wspólnotowych liczy się przede wszystkim skuteczność systemu pomocowego w zarządzaniu funduszami pomocowymi, zgodnie z przyjętymi na forum UE zasadami. Different institutional models of transferring development assistance, functioning in the EU, are described in Box 10. Różne modele instytucjonalne przekazywania pomocy rozwojowej funkcjonujące w UE opisane są w ramce 10. Box 10. Ramka 10. Models of development assistance management in EU Member States’ government administration • Model 1: Integrated Ministry of Foreign Affairs, different territorial departments which (for Africa, Asia, Latin America, etc.) are charged with the entire policy towards the recipient countries (foreign policy sensu stricto, development policy and other spheres of international relations). Modele zarządzania pomocą rozwojową w administracji rządowej członków UE • Model 1: Zintegrowane Ministerstwo Spraw Zagranicznych, w ramach którego poszczególne departamenty terytorialne (do spraw Afryki, Azji, Ameryki Łacińskiej itd.) zajmują się całościowo polityką wobec poszczególnych krajów-biorców (polityką zagraniczną sensu stricto, polityką rozwojową oraz innymi dziedzinami stosunków międzynarodowych). In the EU such a model only occurs in Denmark. W UE tego typu model występuje tylko w Danii. The advantage of such system is the possibility of ensuring the coherence of the entire policy of the donor country towards a given developing country (and therefore the synergy of assistance, economic and political cooperation), the disadvantage – the risk of subordination of development issues to the political or economic interests of the donor country. Zaletą tego modelu jest większa możliwość zapewnienia spójności całościowej polityki państwa-donatora wobec danego kraju rozwijającego się (a więc synergia pomocy, współpracy gospodarczej i politycznej), wadą zaś ryzyko podporządkowania spraw pomocowych interesom politycznym bądź gospodarczym kraju donatora. • Model 2: Department (or direction, agency) for development cooperation based within the structure of the Ministry of Foreign Affairs. • Model 2: Departament (ew. dyrekcja, agencja) do spraw współpracy rozwojowej w strukturze resortu spraw zagranicznych. This model is characteristic of, among others, Finland, Greece, Ireland, Italy and Netherlands, as well as some of the new Member States, including Poland. Model ten cechuje m.in. Finlandię, Grecję, Irlandię, Włochy i Holandię oraz część nowych krajów członkowskich UE, w tym Polskę. The second model does not guarantee the coherence of actions, but allows aspects of development assistance to be taken into account in the entirety of the Ministry’s policy more widely, as it disposes of the impartial influences from its own organisational structure (department, division, etc.) Model 2 nie gwarantuje spójności działań, ale sprawia, że aspekt pomocowy jest silniej uwzględniany w całokształcie polityki Ministerstwa, jako że dysponuje siłą w postaci własnej struktury organizacyjnej (departament, pion itp.). • Model 3: Independent executive agency for development cooperation, most often subordinated to the Ministry of Foreign Affairs. • Model 3: Samodzielna agencja wykonawcza do spraw współpracy rozwojowej podległa najczęściej Ministerstwu Spraw Zagranicznych. Such a model occurs in Austria, Belgium, France, Germany, Luxembourg, Portugal, Spain, Sweden and in some new EU Member States (Czech Republic and Slovakia). Taki model występuje w Austrii, Belgii, Francji, Niemczech, Luksemburgu, Portugalii, Hiszpanii, Szwecji, a także w niektórych nowych państwach członkowskich UE (Czechy, Słowacja). It is effective mainly due to the fact that it allows a transfer of the entirety of technical matters related to the service of the programme to a separate institution, employing development and assistance specialists (recruited from the outside the diplomatic service’s personnel resources). Model ten jest skuteczny przede wszystkim dlatego, że pozwala na przeniesienie do osobnej instytucji, zatrudniającej specjalistów od rozwoju i pomocy (rekrutowanych spoza zasobów kadrowych służby dyplomatycznej), całokształtu spraw technicznych związanych z obsługą programu. The professional diplomats, mainly due to the frequent modifications of their scope of duties, are not able to effectively manage development assistance, which requires a continuity and a long-term planning. Zawodowi dyplomaci, m.in. ze względu na częste zmiany zakresu obowiązków, nie są w stanie równie efektywnie zarządzać pomocą rozwojową, która wymaga ciągłości i długookresowego planowania. The disadvantages of such a solution are usually the higher costs of running an agency other than that of a Ministry of Foreign Affairs department, and the risk of lacking coherence between the formulation of the development policy – issued by the Minister of Foreign Affairs – and its implementation, belonging to the competencies of the assistance agency. Wadą takiego rozwiązania są z reguły większe koszty funkcjonowania agencji niż departamentu w MSZ oraz ryzyko braku spójności między formułowaniem polityki rozwojowej, której autorem jest minister spraw zagranicznych, a jej wdrażaniem, za co odpowiada agencja pomocowa. • Model 4: Separate ministry (agency) for development cooperation constituting a part of the government’s administration. • Model 4: Osobne ministerstwo (agencja) do spraw współpracy rozwojowej w ramach administracji rządowej. Such an organisational structure is present in Great Britain. Taką strukturę organizacyjną ma w UE Wielka Brytania. This model is an appreciated solution, with a minister charged exclusively with development issues. Model ten jest cennym rozwiązaniem, gdyż minister odpowiedzialny wyłącznie za problematykę współpracy rozwojowej, mający dodatkowo możliwość uczestniczenia na pełnych prawach w pracach rządu, niewątpliwie przyczynia się do podniesienia rangi tej tematyki w całym spektrum spraw, którymi zajmuje się władza wykonawcza. In addition s/he has the possibility of fully participating in the works of the government, and undoubtedly contributes to the promotion of the status of development issues in the entire spectrum of matters addressed by the executive authority. Model ten jest cennym rozwiązaniem, gdyż minister odpowiedzialny wyłącznie za problematykę współpracy rozwojowej, mający dodatkowo możliwość uczestniczenia na pełnych prawach w pracach rządu, niewątpliwie przyczynia się do podniesienia rangi tej tematyki w całym spektrum spraw, którymi zajmuje się władza wykonawcza. This model is however very costly and possible to implement only in the countries for which development policy is a central area of state interest. Model ten jest jednak niezwykle kosztowny i możliwy do wdrożenia jedynie w krajach, dla których polityka rozwojowa jest bardzo ważnym obszarem zainteresowania władz państwowych37. 2.2 National parliaments Planning and the realisation of EU Member States’ development policy is not the exclusive competence of governments. 2.2. Parlamenty narodowe Planowanie i realizacja polityki rozwojowej państw członkowskich UE nie jest oczywiście wyłącznie domeną rządów. The legislative bodies also play a role in this domain. Pewną rolę odgrywa w tym obszarze również władza ustawodawcza. In the European countries, the parliament usually establishes the system of development cooperation by appointing executive authority institutions, the goal of which is, among others, to realise assistance activities, determining their tasks and competencies. W krajach europejskich parlament zazwyczaj konstytuuje system współpracy rozwojowej, powołując instytucje władzy wykonawczej, których celem jest m.in. realizacja działań pomocowych, a także określa ich zadania i kompetencje. The parliaments usually approve the budgets of Official Development Assistance and control the executive authority in the scope of realisation of entrusted tasks and the effective disbursement of funds34. Parlamenty zatwierdzają budżety przeznaczone na Oficjalną Pomoc Rozwojową, a także kontrolują władzę wykonawczą w zakresie wykonania powierzonych zadań i efektywnego wykorzystania środków38. In many cases, the parliament may also watch over and monitor the quality of development assistance and, using its authority, build public opinion’s awareness on the necessity to increase the amount and quality of development assistance35. W wielu przypadkach parlament może także czuwać nad jakością pomocy rozwojowej i wykorzystując swój autorytet budować świadomość opinii publicznej na temat potrzeby zwiększania ilości i jakości pomocy rozwojowej. It is worth mentioning that in some Member States the parliaments adopted legal acts that regulate issues relevant to development cooperation – among others in Austria, Belgium, Denmark, Spain, Luxembourg, Slovakia and Great Britain36. Tak jest m.in. w Austrii, Belgii, Danii, Hiszpanii, Luksemburgu, Słowacji i Wielkiej Brytanii. It is worth mentioning that in some Member States the parliaments adopted legal acts that regulate issues relevant to development cooperation – among others in Austria, Belgium, Denmark, Spain, Luxembourg, Slovakia and Great Britain36. Warto zaznaczyć, że w niektórych państwach członkowskich parlamenty przyjęły ustawy regulujące kwestie współpracy rozwojowej. On the other hand, some countries do not have separate acts regulating this area of politics. Cześć państw nie posiada natomiast osobnych ustaw regulujących tę dziedzinę polityki. These countries are, among others, France, Germany, Netherlands, Ireland and some of the new Member States – including Poland. Do tych krajów należą m.in. Francja, Niemcy, Holandia, Irlandia, a także część nowych państw członkowskich UE, w tym Polska. It is considered that separate acts of parliament help protect assistance programmes against using it for non-assistance goals, although excessive legislation may limit its flexibility, including, in particular, in the scope of reform necessary to increase aid effectiveness. Uważa się, że osobne uregulowania ustawowe pomagają chronić program pomocowy przed wykorzystaniem go do celów pozapomocowych, jednak nadmierna legislacja może ograniczać jego elastyczność, w tym zwłaszcza w zakresie reform koniecznych do zwiększenia skuteczności pomocy. Therefore, the role of the national parliaments in the area of development policy is very varied. Jednak rola parlamentów narodowych w obszarze polityki rozwojowej jest bardzo różna. In some countries, such as Great Britain, in parliamentary structures there are separate committees or sub-committees for development cooperation, in which deputies (Members of Parliament, MPs) currently control the execution of tasks by the government. W niektórych krajach, takich jak np. Wielka Brytania, w strukturach parlamentarnych funkcjonują osobne komisje lub podkomisje do spraw współpracy rozwojowej, w ramach których deputowani na bieżąco nadzorują wykonywanie przez rząd zadań w tym obszarze. On the opposite pole there are states where the issue of development cooperation not only does not have an appropriate forum in parliamentary committees or sub-committees, but also does not appear too often on the agenda of the members of parliament. Na przeciwległym biegunie są te państwa członkowskie, w których kwestie pomocy rozwojowej nie tylko nie mają odpowiedniego forum w postaci komisji lub podkomisji parlamentarnej, ale też nie pojawiają się zbyt często w agendzie parlamentarzystów, a jeśli już, to zazwyczaj tylko przy okazji dyskusji nad budżetem państwa na kolejny rok lub kierunków i priorytetów polityki zagranicznej. In these circumstances even if they appear, it is often at the occasion of discussions on the state’s budget for the subsequent year or on the direction and priorities of foreign policy. Na przeciwległym biegunie są te państwa członkowskie, w których kwestie pomocy rozwojowej nie tylko nie mają odpowiedniego forum w postaci komisji lub podkomisji parlamentarnej, ale też nie pojawiają się zbyt często w agendzie parlamentarzystów, a jeśli już, to zazwyczaj tylko przy okazji dyskusji nad budżetem państwa na kolejny rok lub kierunków i priorytetów polityki zagranicznej. Among these countries are the majority of the new Member States, including Poland. W tym gronie znajduje się większość nowych państw członkowskich, także Polska. Box 11. Ramka 11. Statutory regulations on development cooperation in chosen EU member states Belgium: The 1999 Law on International Co-operation states that: ‘the primary objective of Belgian International Co-operation is sustainable human development, to be achieved by combating poverty’. Uregulowania ustawowe dotyczące współpracy rozwojowej w wybranych państwach członkowskich UE Belgia: Ustawa o międzynarodowej współpracy z 1999 roku stwierdza, że „głównym celem belgijskiej współpracy międzynarodowej jest trwały rozwój ludzki, który należy osiągać poprzez zwalczanie ubóstwa”. Belgium’s Law on State Accountancy, which requires government to set out every year how it will achieve spending 0.7% of Belgium’s gross national income (GNI) as official development assistance (ODA), has been essential in securing the financial means to do so. Belgijska ustawa o rachunkowości państwa, która wymaga od rządu corocznego określania jak zamierza wydatkować 0,7% belgijskiego dochodu narodowego brutto na oficjalną pomoc rozwojową (ODA), miała kluczowe znaczenie w zabezpieczaniu środków na ten cel. Denmark: The 1971 Act on International Development Co-operation is the political foundation of Danish development cooperation and the Danish Parliament’s statement, Partnership 2000, confirms poverty reduction as its overarching objective. Dania: Ustawa o międzynarodowej współpracy rozwojowej z 1971 roku jest politycznym fundamentem duńskiej współpracy rozwojowej, a deklaracja duńskiego parlamentu, „Partnerstwo 2000”, potwierdza ograniczenie ubóstwa jako jej najważniejszego celu. A stronger emphasis has been placed on the Minister’s annual presentation to parliament of the government’s priorities for Danish development assistance, and reinforces political ownership of the aid programme. Silniejszy nacisk położono na coroczną prezentację parlamentowi priorytetów duńskiej rządowej współpracy rozwojowej przez ministra [spraw zagranicznych], wzmacniającą polityczną własność programu pomocowego. Furthermore, the MFA facilitates visits by members of parliament to partner countries so they can better understand the need for aid and the realities of delivering it. Co więcej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych ułatwia wizyty posłów w krajach partnerskich, by mogli lepiej zrozumieć potrzebę pomocy i warunki, w jakich jest ona świadczona. This has helped to secure the political consensus for ODA volume, and to ensure a widely-shared belief in the aid effectiveness agenda. Pozwoliło to na uzyskanie politycznej zgody na wielkość ODA i upowszechnienie wiary w skuteczność pomocy. United Kingdom: The UK’s International Development Act 2002 provides a clear legislative mandate around poverty reduction and gives national development co-operation its current strategic orientation on issues of development, and not only aid. Wielka Brytania: Brytyjska ustawa o międzynarodowym rozwoju z 2002 roku nadaje wyraźny mandat legislacyjny w zakresie redukcji ubóstwa i wyznacza bieżący strategiczny kierunek kwestiom rozwoju, nie tylko pomocy rozwojowej. For the first time in the UK, it reflects in law to the centrality of poverty elimination and forbids the use of development assistance for other purposes, including the tying of bilateral aid to procurement contracts for British companies. Po raz pierwszy w Wielkiej Brytanii prawo potwierdziło kluczową rolę redukcji ubóstwa i zakazało wykorzystywania pomocy rozwojowej dla innych celów, w tym wiązania pomocy bilateralnej z kontraktami dla firm brytyjskich. As it has been designated the lead ministry for carrying out this legal mandate, the Department for International Development (DFID), enjoys an unambiguous relationship with other ministries, which allows it to influence cross government thinking on development policy. Ustawa określiła jasno relacje pomiędzy ministerstwem zajmujące się wykonywaniem tego mandatu, Departamentem Rozwoju Międzynarodowego (Department for International Development, DFID), a innymi ministerstwami, co pozwala mu wpływać na rządowe myślenie w kwestii polityki rozwojowej. This clarity of purpose also permits DFID’s downstream operations to be more efficiently managed and evaluated. Jasno określony cel pozwala również skuteczniej zarządzać i oceniać oddolne operacje DFID. The Act has been a cornerstone in the substantial improvement of the UK’s approach to international development since 1997. Ustawa stała się kamieniem milowym w znaczącej poprawie podejścia Wielkiej Brytanii do międzynarodowego rozwoju od roku 1997. Slovakia: On the 5th December 2007 the Slovak Parliament – the National Council of the Slovak Republic – adopted Act No. 617/2007 Coll. on Official Development Assistance and amendments to Act No. 575/2001 Coll. on the Organisation of the Government Activities and on the Organisation of Central State Administration as amended. Słowacja: W dniu 5 grudnia 2007 parlament słowacki – Narodowa Rada Republiki Słowackiej – przyjęła ustawę nr 617/2007 w sprawie oficjalnej pomocy rozwojowej oraz zmiany do ustawy nr 575/2001 w sprawie organizacji działań rządowych i organizacji centralnej administracji państwowej. The Act creates the legal framework for Slovak ODA, especially bilateral project aid. Ustawa tworzy ramy prawne dla słowackiej ODA, w szczególności pomocy bilateralnej. The Act specifies the principles, goals and forms of official development assistance provided by the Slovak Republic, and the status of the Ministry of Foreign Affairs of the Slovak Republic, ministries and other central government bodies, and local governments active in the area of official development assistance, as well as the status and competences of the Slovak Agency for International Development Cooperation. Ustawa określa zasady, cele i formy oficjalnej pomocy rozwojowej świadczonej przez Republikę Słowacką, status Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Słowackiej, ministerstw oraz innych organów centralnej administracji rządowej i lokalnej administracji samorządowej w obszarze oficjalnej pomocy rozwojowej, jak również status i kompetencje Słowackiej Agencji ds. Międzynarodowej Współpracy Rozwojowej. 2.3 Local authorities 2.3. Organy władzy lokalnej In some EU Member States the issues relevant to development cooperation enter also into the competencies of local authorities: regions, lands, departments, and often even cities and communes. W niektórych państwach członkowskich UE zagadnieniami współpracy rozwojowej zajmują się też władze lokalne: władze regionów, landów, departamentów, a często także miast i gmin. The level of involvement in assistance for poorer countries depends on many factors, for example the type of decentralisation of the country’s authorities, the scope of autonomy of local authorities, or the intensity of international contacts, etc. Stopień zaangażowania w pomoc dla państw uboższych wynika z wielu czynników: stopnia decentralizacji władzy w kraju, zakresu autonomii władz lokalnych, intensywności kontaktów międzynarodowych itp. Some local governments even dedicate some of their own budgets to development assistance, whereas others benefit from central budget funds. Niektóre samorządy dysponują nawet własnymi budżetami na pomoc rozwojową, inne korzystają w tym zakresie z funduszy budżetu centralnego. Significant involvement in development cooperation is characteristic in the regional and local authorities of such countries as France, Spain, Belgium and Germany. Dużym stopniem zaangażowania w zagadnienia współpracy rozwojowej charakteryzują się władze regionalne i lokalne w takich krajach, jak Francja, Hiszpania, Belgia czy Niemcy. In Poland we can also observe the growing activity of local governments in this field. Ale też w Polsce zaobserwować można rosnącą aktywność władz lokalnych na tym polu. The Polish Ministry of Foreign Affairs started cooperation with local authorities in 2006. Współpracę z samorządem terytorialnym polskie MSZ rozpoczęło w 2006 r. After the Minister of Foreign Affairs published information on the possibility of submitting project applications, they can create projects across the scope of cooperation for development or democratisation, and with relation to the development of civil society. Po ogłoszeniu przez ministra spraw zagranicznych informacji o możliwości składania wniosków projektowych, mogą one zgłaszać projekty z zakresu współpracy na rzecz rozwoju lub demokratyzacji oraz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. The contents and financial evaluation of the projects is carried out by the Ministry’s personnel. Oceny merytorycznej i finansowej projektów dokonuje personel MSZ. 3. 3. Challenges relating to the exercise of the EU Presidency in the area of development cooperation. Wyzwania związane ze sprawowaniem prezydencji w UE w obszarze współpracy rozwojowej. The experiences of previous presidencies. Doświadczenia ostatnich prezydencji Pierwsza w historii polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 r. stanowić będzie duże wyzwanie dla całej administracji rządowej. The presidency of the EU Council, to be exercised by Poland for the first time in the second half of 2011, will constitute an important challenge for the entire government administration. Doświadczenia ostatnich prezydencji Pierwsza w historii polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 r. stanowić będzie duże wyzwanie dla całej administracji rządowej. It is particularly important in case of EU policies that have not been classified as national policies that are significant from the point of view of the country as a whole and therefore are not subject to deep interest on the part of the government’s administrative organs. Jest to szczególnie istotne w przypadku tych polityk unijnych, które dotychczas nie były zaliczane do polityk ważnych z punktu widzenia kraju jako całości i tym samym nie były przedmiotem pogłębionego zainteresowania ze strony organów administracji rządowej. Among these secondary considerations currently there is development cooperation policy. Zaliczyć do nich można z pewnością politykę współpracy na rzecz rozwoju. The key challenges in the area of development cooperation related to the Presidency can be divided into organisational and content-related ones. Zasadnicze wyzwania związane z prezydencją w obszarze współpracy rozwojowej można podzielić na organizacyjne i merytoryczne. Those first refer to the events that will take place in the country and abroad (in the developed as well as in the developing countries). Te pierwsze odnoszą się do wydarzeń, które będą miały miejsce zarówno w kraju, jak i za granicą (tak w krajach rozwiniętych, jak i rozwijających się). Among the organisational challenges in the country there is, above all, the organisation of EU bodies’ meetings relative to development cooperation on the political and experts’ level. Wyzwania organizacyjne w kraju to przede wszystkim organizacja spotkań gremiów unijnych dotyczących współpracy rozwojowej na szczeblu politycznym i eksperckim. This entails a necessity to choose the location, (unless the meetings will be organised in Brussels or in some other location outside Poland) the organisational format and the servicing of the event. Oznacza to konieczność wyboru lokalizacji (chyba że spotkania będą organizowane w Brukseli lub w innym miejscu poza Polską), oraz samej organizacji i obsługi przedsięwzięcia. The organisational challenges abroad mainly concern the servicing of decision-making processes in the EU Council. Natomiast wyzwania organizacyjne za granicą to przede wszystkim te związane z obsługą procesu decyzyjnego w Radzie UE. This consists of convening meetings (jointly with the Council’s Secretary) as well as early preparation and distribution of the agenda, and taking into consideration matters submitted to the Council’s Secretariat. Chodzi o zwoływanie (wspólnie z Sekretariatem Rady) posiedzeń, a wcześniej przygotowywanie i rozsyłanie agendy, z uwzględnieniem spraw zgłoszonych do Sekretariatu Rady. It is also related to the necessity to actively participate in all the Council’s meetings and its working/expert groups, as well as to preside over the debates. Wiąże się z tym konieczność brania aktywnego udziału we wszystkich posiedzeniach Rady i jej grup roboczych/eksperckich, a przede wszystkim przewodniczenie obradom. It entails the assessment of the European Commission’s propositions, control over the tour de table, negotiating common positions, and working out conclusions, etc. A facilitating factor may be the limitation – resulting from the Lisbon Treaty – of the subjective scope of the Member State’s exercise of the presidency, resulting from the appointment of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, and on confirmation of exercise of the chairmanship by a group of 3 states. Z tym z kolei wiąże się ocena propozycji Komisji Europejskiej, panowanie nad tour de table, negocjowanie wspólnego stanowiska, wypracowywanie konkluzji itp. It entails the assessment of the European Commission’s propositions, control over the tour de table, negotiating common positions, and working out conclusions, etc. A facilitating factor may be the limitation – resulting from the Lisbon Treaty – of the subjective scope of the Member State’s exercise of the presidency, resulting from the appointment of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, and on confirmation of exercise of the chairmanship by a group of 3 states. Pewnym ułatwieniem dla prezydencji może być wynikające z Traktatu z Lizbony ograniczenie zakresu przedmiotowego sprawowania prezydencji przez państwo członkowskie, poprzez ustanowienie stanowiska Wysokiego Przedstawiciela UE do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz potwierdzenie sprawowania przewodnictwa przez grupę trzech państw. However, we should expect that issues relevant to development cooperation – discussed at the experts’ level in the Council Development Cooperation Working Group – will require the involvement of the rotary Presidency, resulting from the division of tasks going into effect after the Council decision of 1 December 2009. Jednak należy oczekiwać, że zagadnienia współpracy rozwojowej, omawiane na poziomie eksperckim w Grupie Roboczej Rady do spraw Współpracy Rozwojowej, angażować będą w pierwszej kolejności rotacyjną prezydencję, jak to wynika z podziału zadań będącego efektem decyzji Rady z 1 grudnia 2009 r. Even a perfunctory review of priorities and conclusions of the seven previous presidencies concerning the issue of assistance to less developed countries inspires reflection and allows us to draw some general conclusions that may help prepare the Polish presidency of the Union in managing this area. Chociażby pobieżne przyjrzenie się priorytetom i konkluzjom siedmiu poprzednich prezydencji z punktu widzenia kwestii pomocy na rzecz rozwoju krajów słabiej rozwiniętych daje dużo do myślenia i pozwala na wyciągnięcie pewnych ogólnych wniosków, które mogą pomóc przygotować nasze przewodnictwo w Unii w tym obszarze. The analysis of the presidency of Austria (1st half of 2006), Finland (2nd half of the 2006), Germany (1st half of 2007), Portugal (2nd half of 2007), Slovenia (1st half of 2008), France (2nd half of 2008), Czech Republic (1st half 2009) and Sweden (2nd half of 2009) seems to be justified as this is a representative sample group, including large and small countries, the ‘old’ members of the Union and the new Member States, former colonial powers and countries that have no significant relations with the global South. Przeanalizowanie prezydencji Austrii (pierwsza połowa 2006), Finlandii (druga połowa 2006), Niemiec (pierwsza połowa 2007), Portugalii (druga połowa 2007), Słowenii (pierwsza połowa 2008), Francji (druga połowa 2008), Czech (pierwsza połowa 2009) i Szwecji (druga połowa 2009) wydaje się też być o tyle sensowne, że jest to próba dosyć reprezentatywna, obejmująca zarówno kraje duże, jak i małe; zarówno „starych” członków Unii, jak i nowe państwa członkowskie; zarówno byłe metropolie kolonialne, jak i kraje nie mające poważniejszych związków historycznych z tzw. globalnym Południem. At the same time, the review covers countries that exercised their presidency in so-called ‘normal’ times, as well as those that, through their decisions, had to take account of the various implications of the largest global economic crisis of the last several dozen years. Jednocześnie przedmiotem przeglądu są zarówno te kraje, które sprawowały swoją prezydencję w tzw. „normalnych” czasach, jak i te, które musiały uwzględniać w swoich decyzjach wielorakie skutki najgłębszego światowego kryzysu gospodarczego ostatnich dziesięcioleci. What is therefore the result of this review? Cóż zatem wynika z owego przeglądu? We can draw several key conclusions. Można tu wyciągnąć kilka zasadniczych wniosków: 1. Despite what one could think, the programmes of different presidencies (see box 12) did not devote much space to issues of particular importance for countries exercising the function at the time. 1. Wbrew temu, co można by sądzić, stosunkowo niewiele miejsca w programach poszczególnych prezydencji (patrz ramka 12) poświęcono kwestiom szczególnie ważnym dla krajów w danym momencie sprawujących tę funkcję. Generally, the states exercising the presidency ‘interwove’ one or two of ‘their’ priorities, while the rest of the planned activities resulted from the current state of European development policy and the priorities of the EU as a whole. Z reguły kraje sprawujące przewodnictwo „wplatały” jeden lub dwa „swoje” priorytety, podczas gdy reszta planowanych działań wynikała z aktualnego stanu europejskiej polityki rozwojowej i priorytetów UE jako całości. It signifies that the influence of the government of the country exercising the presidency of the Union at a given time is strongly limited and reduced to a different distribution of assets. Oznacza to, że wpływ rządu kraju aktualnie sprawującego prezydencję w Unii na jej program prac w obszarze współpracy rozwojowej jest mocno ograniczony i sprowadza się w zasadzie do nieco odmiennego od poprzedników rozłożenia akcentów. No country taking over the presidency – even the largest donor of assistance – has the possibility to carry out a ‘revolution’ in the programme of the Council’s works. Żaden kraj – nawet największy dawca pomocy – nie ma też możliwości dokonania „rewolucji” w programie prac Rady, obejmując prezydencję w Unii. Therefore issues such as the Union’s contribution to the realisation of the Millennium Goals, the aid effectiveness increase programme, tightening development cooperation with the African countries etc. – although they were commenced usually during one presidency – constituted a fixed element of all the half-year programmes of the Council’s works, independent of the country that was exercising the presidency at that moment. Dlatego też takie zagadnienia, jak wkład Unii w realizację celów milenijnych, program poprawy skuteczności pomocy, zacieśnianie współpracy rozwojowej z krajami Afryki itp., choć zostały zapoczątkowane zazwyczaj za jednej prezydencji, są potem stałym elementem wszystkich półrocznych programów prac Rady, niezależnie od tego, który kraj w danym momencie sprawuje prezydencję. 2. The conclusions of different presidencies, published at the end of the chairmanship of the Council, indicate that the achievements of different countries and the ‘heritage’ that they leave to their successors often differ from the assumptions of the programmes taken at the beginning of the presidency. 2. Z konkluzji poszczególnych prezydencji, publikowanych na zakończenie sprawowania przewodnictwa w Radzie, wynika że osiągnięcia poszczególnych krajów i „spadek” jaki pozostawiają dla swoich następców jest często odmienny od założeń przyjmowanych w programach na początku prezydencji. At the same time, the result of works published at the end of the presidency of the EU Council are – at least in the area of development cooperation – significantly more detailed and, as such, constitute a decidedly better source of knowledge about the actual activities of the EU in this area in a given six month period. Zarazem jednak wyniki prac publikowane na zakończenie przewodnictwa w Radzie UE są – przynajmniej w obszarze współpracy rozwojowej – zdecydowanie bardziej szczegółowe i jako takie są zdecydowanie lepszym źródłem wiedzy o faktycznych działaniach UE w tym obszarze w danym półroczu. It is, to a large extent, a result of the dynamics of global events, including the economic, development and humanitarian scope. Jest to w dużym stopniu efektem dynamiki wydarzeń na świecie, w tym w zakresie spraw gospodarczych, rozwojowych i humanitarnych. Events such as tsunami, alimentary or financial crises, or important institutional issues within the Union, may completely ‘derail’ a previously elaborate plan of action and draw the attention of the government exercising the presidency (and of the entire Union) to completely different matters. Takie wydarzenia, jak katastrofa tsunami, kryzys żywnościowy lub finansowy czy też ważne kwestie instytucjonalne wewnątrz Unii, mogą całkowicie „wykoleić” wcześniej opracowany program działań i skierować uwagę rządu sprawującego przewodnictwo (tudzież całej Unii) na zupełnie inne sprawy. On the other hand, it is only natural that each country exercising the presidency tries at the end to show an advantage to its involvement, informing details about realised or at least commenced projects, standing in contrast to the laconic or general initial plans. Naturalną rzeczą jest z kolei to, że każdy kraj sprawujący przewodnictwo stara się na koniec pokazać z jak najlepszej strony, informując szczegółowo o zrealizowanych bądź przynajmniej zapoczątkowanych działaniach, co kontrastuje z lakonicznością i ogólnikowością początkowych planów. 3. It is not true that the countries which do not have a colonial past, which do not have close relations with the developing countries and which additionally are poorer than the majority of Member States do not have to be involved in issues of global development or will bring nothing new to the Union’s agenda, even during their presidency. 3. Nie jest prawdą, że kraje, które nie mają kolonialnej przeszłości, nie mają bliskich związków z krajami rozwijającymi się, a dodatkowo są biedniejsze niż większość państw członkowskich, nie muszą angażować się w zagadnienia rozwoju globalnego i nie wniosą niczego nowego do agendy unijnej, nawet w trakcie prezydencji. Such an assumption has not been confirmed by facts. Takie założenie nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. The balance of the presidency in this area of the Union’s activity is strongly differentiated and depends on a multitude of factors inside and outside the EU, but to a small extent is due to the tradition or history of the country exercising the presidency as a donor. Bilans przewodnictwa w tej dziedzinie aktywności Unii jest bardzo zróżnicowany i uzależniony od wielu czynników w UE i poza nią, ale stosunkowo mało od tradycji czy historii kraju sprawującego prezydencję jako donatora. A good example is Slovenia that managed to ‘score’ very well during their 2008 Presidency by putting a major emphasis on the topic of EU approaches towards women and children in armed conflict. Za przykład może służyć Słowenia, która położyła nacisk na wypracowaniu unijnego podejścia do kwestii kobiet i dzieci w konfliktach zbrojnych, a jej prezydencja w obszarze współpracy rozwojowej została dobrze oceniona przez partnerów. What is the significance of the above review for the Polish presidency in the Union in the second half of 2011? Co z tego wszystkiego wynika dla polskiej prezydencji w UE w drugiej połowie 2011 r. w obszarze współpracy rozwojowej. The above considerations may lead to several key conclusions. Z powyższych rozważań można wyciągnąć kilka głównych wniosków: 1. The content of the programme of the Polish Presidency in the EU Council will reflect the current development agenda of the Union and, above all, the state of affairs that we will inherit from the previous (Hungarian) presidency. 1. To co znajdzie się w programie polskiej prezydencji w obszarze współpracy rozwojowej będzie też raczej odzwierciedleniem aktualnej agendy rozwojowej Unii, a zwłaszcza tego, co pozostawi nam w spadku poprzednia prezydencja (węgierska). Poland will of course have the possibility to introduce its priorities, but will not be able to fundamentally modify the development agenda of the EU, and especially in matters which have resulted from international agreements signed by the Union. Polska będzie mogła oczywiście dołączyć do zestawu spraw swoje priorytety, ale nie będzie w stanie zasadniczo zmienić kształtującej się w sposób procesowy agendy rozwojowej UE, zwłaszcza spraw, których załatwienie wynika z podpisanych przez Unię umów międzynarodowych, z przyjętych wcześniej zobowiązań politycznych, z konieczności podjęcia określonych działań w obliczy ważnych konferencji lub negocjacji międzynarodowych, czy wreszcie z wydarzeń nagłych i niespodziewanych (konflikty zbrojne, katastrofy humanitarne, kryzysy gospodarcze, itp.). This also applies to earlier political commitments, the necessity of undertaking given activities in the face of important international conferences or negotiations, or finally, from sudden and unexpected events (armed conflicts, humanitarian catastrophes, economic crises, etc.). Polska będzie mogła oczywiście dołączyć do zestawu spraw swoje priorytety, ale nie będzie w stanie zasadniczo zmienić kształtującej się w sposób procesowy agendy rozwojowej UE, zwłaszcza spraw, których załatwienie wynika z podpisanych przez Unię umów międzynarodowych, z przyjętych wcześniej zobowiązań politycznych, z konieczności podjęcia określonych działań w obliczy ważnych konferencji lub negocjacji międzynarodowych, czy wreszcie z wydarzeń nagłych i niespodziewanych (konflikty zbrojne, katastrofy humanitarne, kryzysy gospodarcze, itp.). Nevertheless, Poland will have a rare opportunity to present itself (in the EU and on the global scene) as a stable, prosperous developed state, whose foreign policy reaches far beyond its own region and reflects the most important global challenges. Niemniej Polska będzie miała niepowtarzalną okazję zaprezentować się (w UE i na arenie globalnej) jako państwo wysoko rozwinięte i stabilne, którego polityka zagraniczna sięga daleko poza najbliższe środowisko międzynarodowe oraz odzwierciedla kluczowe wyzwania globalne. 2. In the second half of 2010, the following development cooperation issues are likely to be at the centre of the EU’s attention: 2. W drugiej połowie 2011 r. w centrum uwagi UE w dziedzinie współpracy rozwojowej znajdą się najprawdopodobniej takie zagadnienia jak: a. Financing of development cooperation in the light of the effects of the global financial crisis and EU budget difficulties. • Finansowanie współpracy rozwojowej w świetle skutków kryzysu globalnego i trudności budżetowych UE. b. Effectiveness of development assistance in terms of preparations for the 4th High Level Forum in Seoul. • Skuteczność pomocy rozwojowej pod kątem przygotowań do IV Spotkania Wysokiego Szczebla w Akrze. c. Environmental protection and combating climate change. • Ochrona środowiska i walka ze zmianami klimatycznymi. d. Policy coherence for development. • Spójność polityki na rzecz rozwoju. e. Realisation of the Millennium Goals and plans concerning the period after 2015. • Realizacja Milenijnych Celów Rozwoju i plan na okres po 2015. f. EU development architecture “after Lisbon”, including in particular the reorganisation of financial instruments and the question of accountability to EU citizens for the money spent – and achieved results. • Unijna architektura pomocowa „po Lizbonie”, w tym zwłaszcza kwestie reorganizacji instrumentów finansowych oraz odpowiedzialności przed obywatelami UE z osiągniętych rezultatów w krajach rozwijających się. 3. Although Polish officials will spend most of their time resolving the aforementioned issues and leading negotiations in the matters most important to international and European development cooperation, we will however dispose of a unique occasion to make our original contribution to the Union’s development policy – although it will probably be reduced to one or two issues. 3. Mimo iż większość czasu upłynie polskim urzędnikom na załatwianiu przedstawionych wyżej spraw i prowadzeniu negocjacji w kwestiach najistotniejszych dla międzynarodowej i europejskiej współpracy rozwojowej, to będziemy mieli jednak niepowtarzalną okazję wnieść swój oryginalny wkład do polityki rozwojowej Unii, choć ograniczy się on zapewne do jednej, dwóch kwestii. All the aforementioned experiences of countries recently exercising the Presidency in the EU Council are very relevant and instructive for Poland, but they must be analysed with one important caution. Wszystkie wskazane powyżej doświadczenia krajów sprawujących w ostatnim okresie prezydencję w Radzie UE są ważne dla przygotowań Polski, ale muszą być analizowane z pewnym istotnym zastrzeżeniem. As it was already mentioned, the entry into force of the Lisbon Treaty has substantially changed the role of the Presidencies in the sphere of external relations. Zastrzeżenie to odnosi się do konsekwencji wejścia w życie Traktatu z Lizbony i – co zostało już wskazane w tej części opracowania – do zmiany warunków sprawowania funkcji przewodniczącego Rady w obszarze stosunków zewnętrznych przez państwa członkowskie Unii. During the Spanish Presidency (January – June 2010), the process of change in decision making in the area of external relations has been embarked on and this has continued during the Belgian Presidency (second half of 2010). W okresie prezydencji Hiszpanii w Radzie (styczeń–czerwiec 2010) zapoczątkowany został proces istotnych zmian w mechanizmie podejmowania decyzji, który trwał także przez okres prezydencji Belgii (lipiec–grudzień 2010). During this period there was a process of crystallizing new institutions (such as EEAS, FAC and HR/VP) and of transferring towards them tasks and responsibilities in the area of EU external action – remaining so far within the realm of the rotating Presidency or other EU Member States. W tym czasie mieliśmy do czynienia z procesem krystalizowania się nowych instytucji (jak Rada do Spraw Zagranicznych i Wysoki Przedstawiciel), operacjonalizacji nowych instrumentów (jak Europejska Służba Działań Zewnętrznych) oraz przekazywania na ich rzecz niektórych kompetencji w zakresie stosunków zewnętrznych Unii dotychczas zarezerwowanych dla prezydencji lub innych państw członkowskich. The major ambition of the Belgian Presidency was to ensure a smooth transition to the post Lisbon institutional context by handing over key responsibilities to these new institutions (High Representative and EEAS). W konsekwencji Belgia formalnie sprawowała prezydencję w obszarze współpracy rozwojowej, ale w praktyce plan jej prac w tym obszarze określany był przez Wysokiego Przedstawiciela, kierującego pracą Rady do Spraw Zagranicznych, także wtedy, kiedy zbierała się ona w „formacie rozwojowym”. Formally, while Belgium was holding a full rotating Presidency in the field of development, in practice the development agenda was determined by the HR/VP who chaired the Foreign Affairs Council (also when it meets in "development format"). W konsekwencji Belgia formalnie sprawowała prezydencję w obszarze współpracy rozwojowej, ale w praktyce plan jej prac w tym obszarze określany był przez Wysokiego Przedstawiciela, kierującego pracą Rady do Spraw Zagranicznych, także wtedy, kiedy zbierała się ona w „formacie rozwojowym”. All these changes make the conditions under which Poland will exercise its Presidency in the EU Council different from those of countries described above. Wszystko to oznacza to, że warunki instytucjonalne, w jakich sprawować będzie prezydencję w Radzie UE Polska (a zapewne też już i Węgry) będą odmienne od tych, w jakich działały kraje opisane powyżej. It is difficult to say if Poland will have development as a rotating Presidency competence, or if on the contrary, development will have moved into an EEAS-framework. Wciąż nie jest pewne czy Polska jako przewodniczący Rady utrzyma sprawy rozwojowe w swej kompetencji, czy też zagadnienia te przejdą do kompetencji ESDZ. It is also possible that in the second half of 2011 development will in principle fall under the EEAS but that Poland will be asked to oversee its management on its behalf until all the structures are properly in place. Prawdopodobne jest, że do drugiej połowy 2011 r. współpraca rozwojowa zostanie włączona do kompetencji ESDZ, ale wobec prezydencji (Polski) formułowane będzie oczekiwanie, aby nadawać ton działaniom w tym zakresie i niejako „opiekować się” tymi sprawami do czasu, aż wszystkie struktury i mechanizmy nowej unijnej służby dyplomatycznej zostaną ostatecznie uruchomione.